Carta Coex n° 539/2012

São Paulo, 16 de novembro de 2012.

Ao Sr. Nélson José Hübner Moreira Diretor Geral da Agência Nacional de Energia Elétrica

Assunto: POSICIONAMENTO DO IDEC – INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR ACERCA DA AUDIÊNCIA PÚBLICA 64/2012 – que tem por objetivo obter subsídios à proposta de resolução normativa que dispõe sobre a realização de Análise de Impacto Regulatório - AIR na ANEEL.

Prezados Senhores, O IDEC – Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, associação civil sem fins lucrativos cuja missão é a defesa do consumidor, vem solicitar que seja apreciado por esta Agência Reguladora o documento anexo, que versa sobre as contribuições deste Instituto à Audiência Pública em epígrafe.

Atenciosamente,

Fúlvio Giannella Junior Coordenador Executivo

Teresa Donato Liporace Assessora de Projetos

Contribuição do IDEC – Audiência Pública 64/2012 A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é uma ferramenta política, sistemática, utilizada para examinar e medir os benefícios, os custos e os efeitos prováveis de uma regulação nova ou já existente 1. O Office of Management and Budget (OMB), dos EUA, define a AIR como instrumento que provê informações sobre a necessidade e as consequências de uma regulação proposta, que verifica se os benefícios potenciais da ação para a sociedade excedem os custos gerados e se, entre todas as alternativas possíveis para alcançar o objetivo da regulação, a ação é a que maximiza os benefícios líquidos para a sociedade 2. As boas práticas internacionais mostram que a utilização da ferramenta deve estar inserida num processo de fortalecimento da governança regulatória e deve ser vista como um conjunto de recomendações e procedimentos a serem adotados para tornar mais transparente o processo de tomada de decisão. Acreditamos que o processo de amadurecimento e consolidação do modelo regulatório no Brasil passa, necessariamente pelo aumento da credibilidade do regulador junto á sociedade. A AIR pode reforçar essa credibilidade, desde que internalizada como algo importante e que esteja contemplada num contexto maior de mudança no processo regulatório. E esse movimento deve ser percebido pelo consumidor. Por outro lado, a adoção da ferramenta fora de um contexto de mudança institucional, que leve em conta como se dará a internalização da AIR no processo regulatório, e que tenha como objetivo o fortalecimento da governança e o reposicionamento da ANEEL diante da sociedade, pode resultar no uso meramente burocrático com o único propósito de se justificar o que já foi decidido. O Idec considera que a iniciativa da Agência é muito boa, mas entende que o processo necessite de maior estruturação e detalhamento. Pontuamos, a seguir, algumas questões que nos parecem, no momento, incompletas e pouco sistematizadas: Texto da Proposta: Art. 1º Esta Norma dispõe sobre a obrigatoriedade de se fazer Análise de Impacto Regulatório – AIR – previamente à expedição de qualquer ato normativo pela ANEEL. Parágrafo único. O titular da unidade organizacional poderá propor à Diretoria a dispensa das etapas de apresentação das opções aplicáveis e de análise destas opções quando não houver alternativa viável àquela contida na minuta do ato normativo submetida à apreciação da Diretoria.

1 OCDE 2 OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET (OMB). Appendix V:Regulatory. Program of the United States Government. Office of Management and Budget: Washington, D.C., 1991.

Posicionamento do Idec: As boas práticas internacionais mostram que a adoção do princípio da proporcionalidade é essencial: A AIR deve ser um processo muito bem conduzido, com profundidade e extensão necessárias e deve ser realizada para aqueles casos onde os impactos sejam, de fato, consideráveis. Nos Estados Unidos os recursos utilizados para a realização de AIR são da ordem de 100 milhões de dólares e são feitas cerca de 70 AIRs por ano, num total de 500 regulamentações anuais. A experiência evidencia que a obrigatoriedade de se conduzir a AIR para todos os atos normativos pode resultar em efeitos indesejáveis: baixa qualidade e uso burocrático. Ao tornar obrigatório o procedimento para todos os atos normativos, há o risco de a abordagem ser muito superficial. Ao ler o artigo primeiro da minuta do documento submetido à audiência pública, fica claro que todos os atos normativos expedidos pela Agência deverão passar pela AIR, inclusive aqueles que dizem respeito a processos internos e da própria organização da Agência. Talvez por esse motivo, o formulário apresentado na minuta de resolução seja pouco detalhado em termos das etapas que devem ser seguidas e dos itens solicitados. O parágrafo único deixa margem a que se continue a proceder como é feito até o momento: Na maioria dos casos, o processo de tomada de decisão considera apenas uma única alternativa. Não se identifica o problema de forma correta e, como a discussão de alternativas é um processo trabalhoso, tende-se a adotar uma única perspectiva que, resulta em apenas uma única alternativa. Neste caso, há o risco de se produzir documentos com avaliações que não consideram todos os possíveis efeitos da regulação proposta, induzindo a uma tomada de decisão que pode levar a resultados que se não se coadunam com políticas públicas importantes e que produzam efeitos negativos para os consumidores – elo mais frágil.

Texto da Proposta: Art. 2º Considera-se AIR o procedimento mediante o qual são providas informações sobre a necessidade e as consequências de determinada regulação proposta e é verificado se os benefícios potenciais da medida excedem os custos estimados e se, entre todas as alternativas possíveis para alcançar o objetivo da regulação, a ação é a que maximiza os benefícios líquidos para a sociedade.

Posicionamento do Idec: Considera-se AIR o procedimento mediante o qual se define o problema a ser solucionado e são providas todas as informações sobre a necessidade e as consequências de cada alternativa possível, de forma sistematizada, e com base técnica tornando o processo regulatório mais legítimo, uma vez que estabelece procedimentos transparentes, sujeitos à crítica e à verificação da própria sociedade.

Texto da Proposta: Art. 4º A AIR conterá, no mínimo, informações relativas aos seguintes aspectos: I – identificação do problema que se quer solucionar; II – justificativas para a necessidade de intervenção da Agência; III – objetivos perseguidos com a proposta; IV – opções consideradas; V – análise dos impactos das opções consideradas e da opção eleita; VI – identificação de eventuais alterações ou revogações de regulamentos em vigor em função da edição do novo regulamento pretendido; e VII – identificação de formas de acompanhamento dos resultados decorrentes do novo regulamento. Parágrafo único. Caberá à unidade organizacional responsável preencher o formulário de AIR anexo a esta Norma com as informações solicitadas e, juntamente com a nota técnica, utilizá-lo para instruir o processo do ato normativo proposto.

Posicionamento do Idec: Na proposta de formulário que deve ser preenchido pela área responsável não há determinação para a descrição pormenorizada dos grupos afetados pelo problema e dos impactos com a regulamentação ou outras alternativas (e como cada grupo será impactado), nem tampouco a gradação dos impactos (baixo, moderado, alto...) A análise de custo-benefício não deve se deter em um aspecto meramente contábil-econômico, deve-se também analisar impactos: administrativos, sociais, ambientais etc., levando em conta os diferentes segmentos afetados pela resolução: cidadãos, empresas e governo, incluindo a própria agência reguladora entre outros, de acordo com o contexto e atores envolvidos. É importante definir a abrangência da avaliação a fim de se garantir que todas as perspectivas serão consideradas na análise. Por isso, a metodologia adotada deve, de antemão, elencar quais categorias de custos deverão ser consideradas no processo de análise. Não se pode descartar impactos cuja avaliação quantitativa não seja viável. Deve-se considerar, ainda, os diferentes riscos envolvidos em cada alternativa e comunicar os resultados de forma clara. Na presente proposta não é indicada a necessidade de se apresentar uma conclusão da AIR, abordando o resultado final obtido a partir da metodologia e dos critérios previamente estabelecidos, bem como análise crítica qualitativa do próprio resultado a fim de identificar se os impactos positivos justificam os impactos negativos, se há necessidades de ajustes na proposta ou adoção de medidas mitigadoras dos impactos identificados ou se há recomendação de maior detalhamento e aprofundamento da análise. O Idec considera extremamente importante que seja elaborado um guia que detalhe a metodologia e identifique os pontos críticos que deverão ser exauridos durante a elaboração da AIR, de forma a melhor se problematizar a questão a ser tratada pela Agência e a orientar a prospecção das alternativas e a identificação dos respectivos impactos. O guia deverá, inclusive, subsidiar os questionamentos da diretoria da Agência e da própria sociedade em relação às AIRs produzidas. O

guia deverá conter um checklist com todas as etapas e requisitos a serem preenchidos em cada uma delas.

Texto da Proposta: Art. 5º A AIR deverá ser submetida a audiência pública em conjunto com o ato normativo proposto. Parágrafo único. A unidade organizacional responsável pela instrução do processo poderá realizar consulta pública a fim de subsidiar a AIR.

Posicionamento do Idec: A proposta da Aneel é que, numa única audiência pública sejam apresentadas a Análise de Impacto Regulatória e a proposta do ato normativo. Esse procedimento minimiza a relevância de se realizar a AIR e torna o processo meramente burocrático. Segundo o que é observado das melhores práticas, deve-se conduzir cada um desses dois processos em separado: a) A AIR deve ser elaborada e submetida à audiência pública (e à consulta pública), os resultados devidamente avaliados e discutidos e a decisão tomada com base em todos os subsídios desse processo; b) a proposta normativa (se essa for a melhor alternativa) é elaborada e, então, submetida à audiência pública (e à consulta pública, quando for o caso). Essa sistemática é observada em alguns países como a Austrália e Reino Unido. O mais importante é que sejam garantidas outras formas de participação além das formas tradicionais de consulta e audiência pública. A proposta da Agência não deixa claro como a AIR será internalizada na Agência e que ajustes no processo regulatório serão feitos para que se possa, de fato, utilizá-la como um mecanismo que promova a melhoria da regulação.

Texto da Proposta: Art. 8º A presente norma será avaliada depois de decorridos três anos de sua publicação. Posicionamento do Idec: A previsão de avaliação da norma deve ser antecipada para dois anos, tendo em vista que a introdução da ferramenta poderá resultar na necessidade de ajustes de procedimentos internos e na necessidade de se aperfeiçoar a metodologia. Também é importante considerar a revisão antes de se iniciar o novo ciclo da agenda regulatória indicativa da Aneel para o biênio 2015-2016, dessa maneira possíveis aperfeiçoamentos seriam incorporados ao processo, considerando mudanças e inovações que decorreram da introdução da ferramenta na Agência.