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CONCEITOS José Roberto Afonso Congresso Nacional, Comissão MP 777 Dispõe sobre remuneração FAT e outros fundos Audiência Pública no Rio, BNDES, 24/7/2017
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MP 777 – Debate: oportunidade para avanços
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• Objetivos corretos: transparência fiscal e financiamento de longo prazo • Congresso pode aprofundar princípios e aprimorar medidas: ü Abrangência limitada: não apenas para um banco estatal, mas alcançar toda a União, diretamente e através de qualquer banco ü Medidas desfocadas: considerar todo crédito público para compatibilizar taxas de juros às respectivas fontes e usos dos recursos governamentais ü Riscos econômicos: não involuir na desindexação conquistada pelo Plano Real e evoluir para desvincular decisão de investir da dívida pública ü Alternativas: mudanças podem melhorar a consolidação fiscal e parceria público/privado no financiamento a projetos de investimentos www.joserobertoafonso.com.br
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Tudo junto e misturado: política econômica
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PÓS CRISE GLOBAL NO BRASIL acrescentar a política de crédito às cada vez mais intrincadas relações entre instrumentos econômicos: ü Mercado em busca de liquidez compra títulos públicos ü Tesouro emite títulos para emprestar ao BNDES (fora do orçamento) ü BNDES devolve parte ao Tesouro; financia projetos de empresas, muitas líquidas; e acelera repasses subsidiados através dos agentes financeiros ü Endividamento público e privado crescem mas poupança e investimento despencam. TRIPÉ MACRO VIROU QUATRILHO!
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União, maior banco do país
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Créditos da União: múltiplos programas/taxas ENCARGOS FINANCEIROS Exemplificativo ü Libor + spread ü TR + taxa fixa anual ü Taxa pré-fixada ü IGP-DI + 6% a 9% aa (rolagem estadual/municipal) ü IGP+DI + taxa fixa (privatizações) ü Taxas fixas ou cesta moeda (Clube Paris) ü IPCA, TR, IGP, + taxa fixa (empresas extintas) ü SELIC ou variação cambial + ajuste (estruturadas) ü Taxas específicas e variáveis – crédito rural, exportações (PROEX) Ver haveres financeiros STN: http://bit.ly/2uQlpTo
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TJLP Exemplificativo de leis específicas não alcançadas pela vedação da MP ü Investimentos agropecuários/agroindustriais do Min.Fazenda ü Empréstimos FNO, FNE, FCO, com recursos fiscais ü Debêntures FINOR, FINAM, FUNRES ü FINEP com fonte FNDCT ü Programa INOVACRED ü A checar com rolagem dívida estadual e municipal (regulada por lei complementar) Alterados pela MP 777 – só BNDES ü FAT, Fundo Marinha Mercante, Fundo Pis-Pasep Histórico do FAT o TR e, depois, IPCA + taxa fixa o Plano Real vedou vínvulo ao IPCA e elevou drasticamente juros o TJLP – 1994 – dívida externa x 1996 – meta de inflação
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Transparência no crédito: portais diferenciados
http://bit.ly/2uqMgDq
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Transparência do crédito público vai muito além da mera definição de uma taxa de juros e para uma instituição: exige informar sobre concessão e saldo de créditos; fontes e usos dos recursos; identificação dos beneficiários, síntese dos objetivos; prazos e condições...
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http://bit.ly/2sepjQQ
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Contas básicas: fluxos fiscais x financeiros
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Apresentação disponível em: http://bit.ly/2uicn0B.
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Contas básicas: fluxos fiscais x financeiros
CURSO STN: http://bit.ly/2uicn0B.
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Fluxos financeiros, como a despesa com a concessão de empréstimos ou a receita com seu retorno, ainda que devam ser incluídos nos orçamentos, não contam para definição da receita, gasto e resultado primário.
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FAT: lógica atuarial na LRF
FAT – Constituição previu poupança da receita corrente para investir e atender maior segurodesemprego na crise. LRF exigiu avaliação atuarial do fundo, como Previdência Social, mas diferente: FAT perde com DRU (ampliada para 30%) e desonerações não compensadas. Tesouro repôs menos que retirou. Ainda assim, tem reserva de liquidez e poupança complementar. Um sucesso fiscal e social!
Disponível em: http://bit.ly/2tndxFk .
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Fontes e Usos Financeiras da União • Poupança compulsória aplicações em investimentos: ü
ü
Constituição: o 3% IR/IPI para Fundos Regionais o 40% PIS/PASEP para FAT/BNDES o FGTS (fundo individual) Legais: o Fundo PIS/PASEP (individual) o Adicional de frete para Marinha Mercante o Fundos de ciência e tecnologia
• Programas Orçamentários e Outros: o o o o
Crédito rural Suporte às exportações Refinanciamento de dívidas estaduais e municipais Empréstimos a outros países
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• Vinculações para o serviço da dívida pública: o o
o
resultado do Banco Central retorno de refinanciamento de dívidas, inclusive a estados e municípios e a outros países (Clube de Paris), bem assim empresas programas de privatização
• Reinversões: o
retorno das operações oficiais de crédito (rural, exportadores)
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Vinculações de recursos para concessão de crédito equivalem às adotadas para atender ao serviço da dívida, ambas fluxos de receitas e despesas de capital, bem assim na apuração das necessidades de financiamento pelo conceito clássico de dívida líquida. /ZeRobertoAfonso
Benefícios Fiscais ü
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Princípios básicos: o renúncia é uma opção, por lei ou ato do administrador, a se arrecadar menos do que se poderia em tributos e em retorno de créditos, dentre outras receitas ... o equalização de taxas de juros sempre foram orçadas e contabilizadas como despesas correntes com subvenções econômicas o se não há oportunidade, não há custo: imunidades constitucionais não constituem gasto tributário para RFB (recíproca, exportações, jornais, templos...), logo, receitas vinculadas constitucionalmente para outros fins que não abater dívida pública também não incorrem em custo de oportunidade ... o se recursos fiscais foram captados a custo zero (como decorrente da arrecadação de tributos), quando emprestados por qualquer juro nominal positivo, não há subsídio ... o instituições financeiras oficiais no mesmo mercado que privadas só incorrem em subsídio implícito quando emprestam por taxa inferior a que ambas captam... Sem a lei complementar geral dos orçamentos (revisão da Lei 4320/1964) e sem instalar o Conselho de Gestão Fiscal (LRF) existem diversas lacunas sobre práticas e classificações orçamentárias, contábeis e financeiras, sendo que um dos casos é a conceituação de benefícios, seja com gastos tributários, seja com subsídios creditícios e financeiros. Já existe transparência suficiente para se divulgar demonstrativos, porém, são contraditórios princípios e práticas adotados nos dois documentos, as normas e práticas internacionais não são seguidas, as memórias de cálculo não são divulgadas, os resultados mostram fortes oscilações e estranhas magnitudes, carecendo de maior e melhor avaliação periódica. www.joserobertoafonso.com.br
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OMC x Brasil: bancos públicos e não subsidiados ” Certain activities remain characterized by market concentration, dominant state involvement or other competitiveness-constraining structural weaknesses, whereas support is marked by the multiplicity of relatively complex tax and non-tax measures, including administered interest rate and/or concessional loans, at federal and/or state level conditioned by production step-related local content requirements (e.g. manufacturing and hydrocarbons).¹ ” ¹ Concessional loans are defined as those extended on terms substantially more generous than marketloans. The concessionality is achieved either through interest rates below those available on the market or by grace periods, or a combination of these (OECD online glossary. Viewed at: https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=5901). Concerning the term concessional loans, which is commonly used in TPR reports, the authorities consider that no such loans are granted in Brazil. They indicated that the "all-in" interest rate charged on most loans consists of the state-owned development bank's (National Bank for Economic and Social Development – BNDES) cost of funds (i.e. a composition between the administered long-term interest rate (TJLP (Section 3.2.5)) and another market-based interest rate (e.g. the Central Bank's SELIC interest rate or charges related to a basket of currencies) plus BNDES' margin plus a risk spread and applicable fees. The TJLP, the interest rate at which BNDES pegs its loans, is determined by the National Monetary Council (CMN) (Section 4.5.3) and is released by the last working day of the quarter immediately before its effective date. The TJLP is calculated using the following parameters: (a) the expected rate of inflation calculated pro rata for twelve months following the first month of the rate, based on the annual forecast adopted by CMN; and (b) medium- to long-term risk assessment of the country. (…)”.
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”(…) BNDES' margin is deemed to compensate its operational costs while the risk spread charged varies according to the project and client's risk. BNDES is by far the most significant provider of long-term local currency financing in Brazil, and is responsible for supporting corporate investments, as well as infrastructure projects. According to the authorities, Brazil has no equivalent private credit and capital market for long-term financing with respect to the terms and volumes to address demand for such loans. Consequently, the authorities consider that there is no comparable proxy to establish whether these loans are granted under more favourable conditions or qualify as a subsidy; they are of the view that terms such as "subsidized", "concessional", "preferential" or "favourable" are inappropriate to describe the long-term credit lines. More information and data on interest rate developments in Brazil are found in Table 1.2 and Section 4.5.3.1 of this report. Furthermore, the authorities indicated that production step requirements cannot be equated to local content requirements, as well as that reference to local content requirements is unwarranted.”
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World Trade Organization. “Trade Policy Review”. WT/TPR/S/358. 12 June 2017. Page 91 Grifos nossos Disponível em: http://bit.ly/2u1bHwK.
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BNDES: Benefícios Financeiros e Creditícios
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FMI, Transparência Fiscal: bancos públicos ”Public financial corporations have often been set up to provide assistance of a quasi fiscal nature, such as a development bank providing loans to specific sectors at below-market rates. Governments also use public financial corporations on a more ad hoc basis to provide quasi-fiscal assistance, for example, through policydirected lending. Although an increasing number of state-owned banks have been privatized in recent years, they still account for a dominant share of the banking sector in many developing economies and may carry out QFAs…. ” ”… Statements on quasi-fiscal activities should include sufficient information to enable at least some assessment of the potential fiscal significance of each quasi-fiscal activity, and where possible, major quasi-fiscal activities should be quantified. However, while it is often possible to provide an indication of the order of magnitude of fiscal effects as illustrated in Box 11 (…)” INTERNATIONAL MONETARY FUND .
“Manual on Fiscal Transparency (2007)”.
Chapter II - Public Availability of Information. – GRIFOS NOSSOS Disponível em: http://bit.ly/2trsV3E
.
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Box 11. Estimating the Fiscal Effects of Quasi-fiscal Activities Estimating the fiscal effects of some quasi-fiscal activities is relatively straightforward. The necessary information may be contained in accounting records (e.g., the cost to a nonfinancial public enterprise of providing social services). Others, however, are more difficult to quantify. Worked examples are provided below to illustrate quantification of quasi-fiscal activities in two relatively straightforward cases. Example 1: A subsidized loan provided by a public financial institution A state-owned bank provides a loan of $10 million at a 5 percent rate of interest. Commercial rates of interest for comparable loans range from 15 percent to 20 percent, depending on specific elements bearing on credit risk. The annual subsidy should be estimated as between $1 million and 1.5 million. In the absence of any relevant factors indicating an alternative treatment, the cost of the quasi-fiscal activity should be reported as the midpoint of the range, or $1.25 million.
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Tudo junto e misturado: BNDES
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BNDES CRESCEU E SE APEQUENOU !!! ü Banco de desenvolvimento: função clássica; fontes – poupanças compulsórias (FAT, PIS...) x usos – basicamente projetos de investimentos (operações diretas) e maquinaria (via Finame) ü Banco do Tesouro Nacional: função agente financeiro; fontes – empréstimos do Tesouro (dívida mobiliária) x usos – União definiu desde concessões de crédito (programas, setores, taxas de juros, spread, prazo, subsídio) até compra de ativos (ex., Petrobras), aumentando receitas financeiras, tributos e lucros para Tesouro
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Benefícios Financeiros/Creditícios x BNDES
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Benefícios calculados pelo Min.Fazenda, anexados a LOA e controlados pelo TCU (mesmo com TJLP e taxas pré-fixadas). Evolução curiosa nos casos do BNDES: subsídios implícitos em repasses ao FAT (diferente do dito à OMC) com expansão vertiginosa (descolada do patrimônio do fundo), enquanto decresceram dos empréstimos da União, inclusive equalização do PSI. www.joserobertoafonso.com.br
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Banco do Tesouro Nacional – decisão subsídios
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Banco do Tesouro Nacional - diversas leis autorizaram créditos (repasses em títulos) e subvenções, reguladas em portarias CMN e Min. Fazenda, determinando setores atendidos, taxas de juros e spread dos agentes financeiros, prazos, equalização (incluindo remuneração dos agentes financeiros). BNDES nada autorizou ou decidiu e foi dos que menos recebeu equalização como agente do PSI. www.joserobertoafonso.com.br
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BNDES: engorda & lipoaspiração 66%
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4,5%
43% 1,01%
36%
1,28%
BNDES – tendência expansionista ao PIB até setembro/2010 (acelera pós-crise) e, depois, contracionista (forte desde 2014); crédito anualizado até julho de 2017 igual ao concedido até julho de 1997 (recuo de 20 anos)… www.joserobertoafonso.com.br
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BNDES: crédito por modalidade
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2,35%
2,43%
0,47% 0,73% 0,39%
0,54%
BNDES – operações indiretas: lideraram a expansão (desde 2006) e, depois, a contenção (desde 2014)…. Banco de desenvolvimento encolheu ainda mais forte: junho/2017 voltou a junho/1996 (21 anos atrás) www.joserobertoafonso.com.br
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BNDES reestruturação
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ü Agência do Tesouro Nacional: proposta de criação de nova subsidiária (autorizada por lei) com contas e transações dos recursos oriundos de empréstimos do Tesouro; este define suas políticas (só servidores no conselho) e reempresta com TLP e através de operações indiretas; transparência total em portal (inclusive subsídio por operação). ü Banco de Desenvolvimento: poupança compulsória aplicada com TJLP (exceções mantidas pela MP) e possível nova taxa referenciada ao longo prazo e conforme crédito privado, desvinculada da dívida pública.
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Consolidação fiscal & financeira
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ü Transparência total e direta: o vedar qualquer emissão de título que não transite no orçamento, para qualquer finalidade (nem concessão de crédito ou aumento de capital); o financiamento só com dotação específica no orçamento, incluindo equalização, se houver, e com avaliação obrigatória do programa ex-post; o portal único com dados completos de cada operação concedida com recurso fiscal; o disponibilidades financeiras remuneradas igual ao BCB; o remuneração conforme fonte de recursos: § regra geral (recursos ordinários ou dívida mobiliária): TLP § recursos vinculados – taxas compatíveis com programa § FAT - avaliar criar nova taxa para longo prazo mesclando TJLP (decrescente) e praticadas pelo mercado privado de longo prazo (crescente) www.joserobertoafonso.com.br
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Anexos
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Principais participações da União em empresas
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Fonte: DCON 2016.
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Benefícios Financeiros/Creditícios: principais programas
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Demonstrações Contábeis Consolidadas da União
Fonte: DCON 1º Trimestre de 2017.
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Fonte: DCON 1º Trimestre de 2017.
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Banco do Tesouro Nacional: fontes de recursos
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Banco do Tesouro Nacional: aplicação dos recursos
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Banco do Tesouro Nacional: fontes de recursos
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Banco do Tesouro Nacional: normatização pela Fazenda
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Banco do Tesouro Nacional: normatização pela Fazenda
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Banco do Tesouro Nacional: normatização pela Fazenda
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Banco do Tesouro Nacional: normatização pelo CMN
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Tudo junto e misturado: BNDES
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José Roberto Afonso é economista e contabilista, doutor em economia pela UNICAMP e mestre pela UFRJ. Atualmente, é professor do programa do curso de mestrado do IDP, pesquisador do IBRE/FGV e consultor independente, de diferentes entidades nacionais e organismos internacionais
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