Benefícios Fiscais:
Tão desconhecidos e tão requisitados
Vilma da Conceição Pinto José Roberto Afonso Dezembro de 2015
ÍNDICE
1. 2. 3. 4. 5.
Objetivo .............................................................3 Conceito e metodologia.....................................5 Evolução dos Benefícios Fiscais ......................9 Decompondo os Benefícios Fiscais.................14 Conclusões ......................................................22
CAPÍTULO 1
OBJETIVO
O objetivo deste estudo é contribuir para a compreensão do conceito de benefícios fiscais, apresentando um pouco mais de sua composição e detalhando alguns dos principais benefícios já concedidos até hoje.
CAPÍTULO 2
CONCEITO E METODOLOGIA
Metodologicamente, não há uma definição precisa, única, ou padronizada, nem mesmo na literatura internacional que defina Benefícios Fiscais. Por si só, esse fato já indica como pouca atenção é dada a tais atos e fatos públicos. Neste estudo optouse por chamar de benefício fiscal o conjunto mais abrangente de renúncias, perdas de receitas, subsídios, benesses, etc.
CONCEITO E METODOLOGIA
Renúncia ou gasto tributário: formas de desonerações não realizadas no orçamento, que reduzem a arrecadação potencial e podem ter caráter compensatório ou incentivador. Como já mencionado, é objeto de um demonstrativo elaborado pela RFB, que integra o processo orçamentário desde a exigência da Constituição de 1988;
CONCEITO E METODOLOGIA
Benefícios financeiros e creditícios: os financeiros ou subsídios explícitos são desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como assunção das dívidas, apresentados explicitamente no orçamento da União; já os creditícios ou subsídios implícitos são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, à taxa de juros inferior ao custo de captação do Governo Federal. Ambos sendo estimados em demonstrativo específico e, também, divulgado nas informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentaria Anual (PLOA), elaborado pela SPE.
CAPÍTULO 3
EVOLUÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 1: Evolução dos gastos tributários com e sem renúncia previdenciária. Em % do PIB Gastos Tributários com Previdência em % do PIB
Gastos Tributários sem Previdência em % do PIB
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF, STN/MF e SPE/MF.
EVOLUÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 2: Evolução dos Benefícios Fiscais Totais. Em % do PIB Rubricas
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
4,2
3,9
4,0
4,7
5,1
6,0
5,8
6,5
6,2
3,4
3,3
3,6
3,7
4,2
4,7
4,92
4,9
4,3
0,8
0,5
0,4
1,1
1,0
1,3
0,9
1,6
1,9
Financeiros
0,2
0,2
0,2
0,3
0,2
0,1
0,1
0,5
0,7
Creditícios
0,5
0,3
0,2
0,7
0,8
1,1
0,8
1,1
1,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
-0,1
0,0
0,0
16,0
14,8
20,6
22,7
22,6
22,7
22,3
23,3
21,0
Benefícios Totais Gastos Tributários Benefícios Financeiros e Creditícios
Financeiros/Creditícios Arrecadação Federal Total
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF, STN/MF e SPE/MF.
EVOLUÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 3: Resultado Primário vis-à-vis Benefícios Fiscais Em % do PIB Primário não Recorrente
Primário Recorrente
Benfícios Fiscais (Eixo Direito)
3,0
7,0
2,5
6,5
2,0 6,0
1,5 1,0
5,5
0,5
5,0
0,0
4,5
-0,5 4,0
-1,0 -1,5
3,5 2008
2009
2010
2011
2012
2013
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF, STN/MF e SPE/MF. *Para o resultado primário recorrente e não recorrente, 2015 acumulado em 12 meses
2014
2015*
EVOLUÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS
Os gastos tributários iniciaram o processo de expansão a partir de 2004 e desde então não parou de crescer. Diante da atual recessão, o governo começou a revisitar alguns incentivos e a tentar reverte-los, gerando queda de 0,6pp do PIB na projeção para 2016 em relação a 2015, porém ainda insuficiente para o tamanho do ajuste que precisa ser realizado.
Somado os gastos tributários aos benefícios financeiros e creditícios, a conta já passa dos 6% do PIB. É claro as direções inversas que os benefícios fiscais estão tomando em relação ao que se tem verificado com o primário recorrente, ou seja, excluindo os eventos extraordinários e atípicos.
CAPÍTULO 4
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 4: Benefícios Fiscais – Composição por tipo de benefício Em % do PIB e Participação % Benefícios Tributários 100%
Benefícios Financeiros e Creditícios
Benefícios Fiscais (Eixo Direito) 7,0
90% 6,5 80%
Participação %
60%
5,5
50% 5,0
40% 30%
4,5
20% 4,0 10% 0%
3,5 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF, STN/MF e SPE/MF.
2014
2015
2016
Percentual do PIB
6,0
70%
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 5: Benefícios Tributários – Composição por Função Orçamentária. Participação %
23,9%
28,6%
10,3%
13,8% 11,6% 11,9%
Comércio e Serviço
Trabalho
Indústria
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF.
Saúde
Agricultura
Outros
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 6: Principais Benefícios Tributários – Composição por Modalidade de Gasto. Em % do PIB 1,4 1,2
0,5
1,0 0,4 0,8 0,3 0,6 0,2 0,4 0,1
0,2
0,0
0,0 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Zona Franca de Manaus
Agricultura e Agroindústria - Desoneração Cesta Básica
Entidades Sem Fins Lucrativos
Desoneração da Folha de Salários
Benefícios do Trabalhador
Simples Nacional
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: RFB/MF.
Simples Nacional (Em % do PIB)
Outros Benefícios Selecionados (Em % do PIB)
0,6
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 7: Benefícios Financeiros e Creditícios – Composição por Grandes Grupos. Participação % 14,9% 32,2%
52,9%
AGROPECUÁRIOS
SETOR PRODUTIVO
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: SPE/MF.
PROGRAMAS SOCIAIS
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 8: Benefícios Financeiros e Creditícios – Composição por Grandes Grupos. Participação % e % do PIB PROGRAMAS SOCIAIS
AGROPECUÁRIOS
BENEFICIOS TOTAIS (EIXO DIREITO)
100%
2,00
90%
1,80
80%
1,60
70%
1,40
60%
1,20
50%
1,00
40%
0,80
30%
0,60
20%
0,40
10%
0,20
0%
0,00 2006
2007
2008
2009
2010
2011
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: SPE/MF.
2012
2013
2014
2015
2016
Percentual do PIB
Participação %
SETOR PRODUTIVO
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS Figura 9: Benefícios Financeiros e Creditícios – Evolução dos principais benefícios. Em % do PIB 0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
-0,10 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Empréstimos da União ao BNDES
PSI
FAT
Fundos Constitucionais de Financiamento - FNE, FNO e FCO
PRONAF
Elaboração Própria dos Autores. Fontes primárias: SPE/MF.
DECOMPONDO OS BENEFÍCIOS FISCAIS
No âmbito do gasto tributário, a modalidade de gasto que apresenta maior custo fiscal são os ligados ao Simples Nacional. A expansão acelerada dos gastos com a Desoneração da Folha de Salários foi tão abrupta que em apenas 2 anos chegou ao nível do valor renunciado com os incentivos à Zona Franca de Manaus.
Impressiona o volume dos empréstimos da União ao BNDES, cujo o custo fiscal foi estimado em cerca de 0,5% do PIB.
CAPÍTULO 5
CONCLUSÕES
É louvável o objetivo do governo de ampliar a transparência fiscal, porém, mesmo com tanta riqueza de dados, ainda existe uma carência por análise e acompanhamento. Os Benefícios Fiscais em sua essência são eficazes para promover crescimento econômico, porém seu uso em excesso e sem análise ex ante de custo benefício, pode acarretar em sérios problemas fiscais.
A deterioração fiscal é latente, e parte dessa deterioração pode ser consequência desse excesso de política, que minou a arrecadação do governo e ampliou seus gastos.