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AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0065037 – 13.2016.8.19.0000 AGRAVANTE: MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO RELATOR: DESEMBARGADOR ALEXANDRE FREITAS CÂMARA

Direito processual coletivo. Direito processual público. Multa fixada originariamente para o caso de descumprimento de obrigação de fazer em certo prazo. Decisão posterior que, antes do término do prazo assinado ao devedor para o cumprimento da obrigação, amplia o valor da multa. Fundamentação da decisão agravada que indica claramente que a ampliação da multa foi determinada com a finalidade de induzir o cumprimento da obrigação. Diferença entre medidas coercitivas e indutivas. Art. 139, IV, do CPC. Enquanto medidas coercitivas impõem consequências negativas para o descumprimento da decisão, as medidas indutivas estabelecem consequências positivas, de natureza premial, para o caso de cumprimento. Fundamentação da decisão que demonstra a inadequação do aumento da multa, ainda mais quando se considera que naquele momento o prazo para cumprimento ainda estava em curso. Provimento do recurso para restaurar o valor original da multa, sem que isto impeça a verificação de motivo superveniente que justifique a fixação de novos meios, coercitivos, indutivos, mandamentais ou subrogatórios para assegurar o cumprimento da decisão.

VISTOS,

relatados

e

discutidos

estes

autos

do

RECURSO em epígrafe. ACORDAM, por unanimidade de votos, os Desembargadores que compõem a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro em dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Des. ALEXANDRE FREITAS CÂMARA Relator Segunda Câmara Cível Rua Dom Manuel, nº 37, sala 519, Lâmina III Centro – Rio de Janeiro/RJ – CEP: 20010-010 Tel: + 55 21 3133-5178 – E-mail: [email protected]

1 ALEXANDRE ANTONIO FRANCO FREITAS CAMARA:30745 Assinado em 19/04/2017 16:50:56 Local: GAB. DES ALEXANDRE FREITAS CAMARA

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Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que, em procedimento de cumprimento de sentença proferida em processo coletivo, modificou o valor de multa fixada para o descumprimento de cláusula de acordo judicialmente homologado, fixando-o em R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por veículo integrante do SPPO não climatizado no prazo ajustado entre as partes. Alega o agravante, em síntese, e após resumir os termos do ajuste que celebrou com o MP, que o parquet entendeu ter sido violada a cláusula 1.3 do acordo pactuado, na medida em que se estabeleceu por decreto uma meta de 70% das viagens realizadas pelo SPPO em veículos com ar condicionado até o final de 2016, o que seria diferente do originariamente estabelecido, seja quanto ao percentual (100%), seja quanto ao parâmetro (veículos). Daí ter o MP requerido a suspensão dos efeitos do decreto e a demonstração do conjunto de medidas a serem executadas pelas concessionárias de modo a garantir o atingimento da climatização como avençado. Afirma que foi, então, proferida decisão que suspendeu o decreto e estabeleceu multa de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) para o caso de descumprimento da meta, o que levou o Município a interpor agravo de instrumento, o qual foi rejeitado, ao fundamento de que a modificação da meta não poderia dar-se de forma unilateral, mas por meio de demanda autônoma. Diz que ajuizou a aludida demanda autônoma, em que postulou tutela antecipada que foi indeferida nos dois graus de jurisdição. Acrescenta que, paralelamente a tudo isso, o juízo de primeiro grau acolheu requerimento formulado pelo MP no processo coletivo e aumentou a Segunda Câmara Cível Rua Dom Manuel, nº 37, sala 519, Lâmina III Centro – Rio de Janeiro/RJ – CEP: 20010-010 Tel: + 55 21 3133-5178 – E-mail: [email protected]

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multa anteriormente estabelecida para a hipótese de descumprimento da obrigação, o que fez através da decisão agora recorrida, e que foi integrada por pronunciamento exarado na apreciação de embargos de declaração. Esclarece, então, o agravante que “o objeto da insurgência do MRJ, no presente recurso, não diz respeito à possibilidade jurídica de revisão dos termos da Cláusula do acordo, seja no âmbito da ACP, seja no bojo da ação ordinária (sic) já proposta; também não se pretende discutir o mérito das razões supervenientes que, na ótica do MRJ, acarretaram a impossibilidade de cumprimento integral do avençado no prazo estipulado. Tudo isso foi ou ainda é objeto das ações e recursos anteriores e identificados [em outro item da petição de interposição do recurso]”. Aduz que “os objetivos do agravo de instrumento ora interposto são (i) obter a anulação da decisão agravada, por defeito de fundamentação, não corrigido pela decisão que proveu parcialmente os embargos de declaração opostos pelo MRJ; ou, caso não acolhido o pedido anterior, (ii) obter a reforma da decisão agravada, na parte em que majorou significativamente

a

multa

cominatória

anteriormente

estipulada,

tornando-a

flagrantemente excessiva e transformada em penalidade”. Alega o recorrente que a decisão seria nula por defeito de fundamentação em razão de ter havido violação ao disposto no art. 489, § 1º, IV, do CPC, eis que omissa quanto aos fundamentos efetivamente apresentados pelo Município. Afirma que, não obstante provocado por meio de embargos de declaração, o juízo de primeiro grau “não declinou as razoes pelas quais desprezou os dois

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motivos supervenientes apontados pelo MRJ, para o cumprimento apenas parcial da obrigação em 2016: adiamento do BRT Transbrasil e crise econômica”. Afirma ter indicado números e documentos que demonstrariam as razões do adiamento do BRT Transbrasil, o impacto que o início da operação comercial desse corredor expresso representaria em relação ao total de embarques no SPPO (cerca de 30%), razão pela qual esse corredor expresso significa muito em termos de inclusão de veículos articulados (linha troncal) e convencionais (linhas alimentadoras), todos refrigerados, o que contribuiria para o atingimento da meta de 100%. Acrescenta, ainda, que a eventual substituição de toda a frota por ônibus refrigerados ainda em 2016 acarretaria desperdício de recursos públicos e que a grave e duradoura crise econômica impactou as concessionárias do serviço público de ônibus, restringindo sua capacidade de investimento e também a margem de reajuste tarifário. Sustenta, então, que nenhum desses argumentos foi apreciado, tendo o juízo de primeiro grau se limitado “a presumir que o não atingimento da meta de 100% da frota refrigerada ainda em 2016 seria fruto da ‘ausência de vontade política’ ou da falta de ‘estímulo’ suficiente, por parte do Juízo, personificando e subjetivando uma questão que, na ótica apresentada pelo MRJ [está] relacionada a fatos objetivos, perfeitamente identificados e demonstrados”. De outro lado, no que toca à destinação da eventual multa, consignou o juízo de primeiro grau que ela reverteria para um fundo de defesa de direitos difusos, com base no art. 13 da Lei nº 7.347/1985, sem atentar para o fato de que tal fundo não existe no âmbito do Município do Rio de Janeiro e, ao que se

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sabe, tampouco em nível estadual, razão pela qual essa multa poderia vir a ser aplicada em projetos fora dos limites da Cidade do Rio de Janeiro, destacando o fato de que as duas decisões citadas pelo juízo de primeiro grau são referentes a outros Estados da Federação. Por tais razões, afirma que deve ser anulada a decisão recorrida, já que violado o art. 489, § 1º, IV, do CPC. Prossegue o recurso com a afirmação de que o juízo de primeiro grau, além de não ter apreciado todos os fundamentos que deduziu, majorou a multa consideravelmente, o que estaria a revelar “um desvirtuamento da natureza e da finalidade da multa, justificando sua reforma por meio deste agravo”. Alega o recorrente que a multa originariamente estabelecida era de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), tendo passado para R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por ônibus que não esteja refrigerado no prazo, o que significa que seu valor total pode alcançar até R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais), afirmando ser inevitável que a multa atinja a “casa das dezenas de milhões de reais”, motivo pelo qual seria excessiva. Afirma que o valor originariamente estabelecido já era expressivo e excessivo, principalmente por ser o devedor um ente público. Sustenta não obter qualquer vantagem com a postergação do cumprimento integral da obrigação, mas que é responsável pela garantia da continuidade da prestação do serviço. Aduz que a imposição de multa que pode chegar a valores excessivos resultaria em prejuízo para o interesse público. Invoca em favor de sua atuação os princípios da modicidade tarifária e da eficiência da administração. Sustenta que a astreinte tem exclusivamente

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função coercitiva, não podendo ser empregada como medida sancionatória. Afirma ser impossível o cumprimento da obrigação como originariamente avençado, por conta de “razões objetivas supervenientes”, tendo havido um avanço considerável na climatização dos veículos do sistema. Postula, assim, o provimento de seu recurso com a anulação ou reforma da decisão recorrida, a fim de reduzir seu valor. Pelo relator foi negada a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, tendo em vista a vedação legal à execução provisória de multa em sede de ação civil pública, o que afastava o periculum in mora. O Ministério Público ofereceu contrarrazões. Diz que todos os argumentos deduzidos pelo agravante foram “devidamente considerados/apreciados pelo nobre magistrado” de primeiro grau. Afirma que um desses pontos seria o do adiamento da conclusão do BRT Transbrasil, o que nada tem de força maior ou caso fortuito, o que seria inclusive reconhecido pela nova Administração do Município, já que tal atraso constituiria mero inadimplemento, resultante de ausência de planejamento, mora e ineficiência por parte do Executivo Municipal. Quanto ao argumento da crise econômica, afirma não merecer prosperar, tendo sido apreciado pelo juízo de primeiro grau. Acrescenta que os mesmos fundamentos já haviam sido enfrentados e rechaçados em outra decisão interlocutória, proferida em 22/02/2016, a qual já estaria coberta pela preclusão. Sustenta, então, que o Município busca tão somente rediscutir matéria já decidida, tentando valer-se dos embargos de declaração para este objetivo. Aduz que o

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fundamento determinante da majoração da multa foi o manifesto inadimplemento por parte do demandado, cuja atuação teria sido “pífia”. Sustenta que o Município violou os deveres de boa-fé e cooperação, razão pela qual seria litigante de má-fé, eis que atua de forma protelatória e temerária. Já no que concerne ao valor da astreinte, afirma não ser excessivo ,mas adequado, e que só se tornará elevado caso o Município não cumpra sua obrigação, o que evidencia que a multa estaria fixada de acordo com a finalidade a que visa. Invoca, ademais, a angústia que vem se abatendo sobre a população carioca, levada a usar veículos não climatizados em uma época em que a sensação térmica na cidade tem frequentemente ultrapassado os 40ºC. Acrescenta que se na fixação do valor da multa fosse levado em conta o valor mensal auferido pelas concessionárias, então a astreinte deveria ter sido fixada em valor até mesmo superior ao determinado pelo pronunciamento judicial recorrido. Estabelece, ainda, um confronto entre o valor da multa (R$ 20.000,00) e o custo da aquisição de um veículo climatizado (R$ 300.000,00), para mostrar que a multa não é excessiva. Acrescenta que o valor da multa só pode ser revisto quando exorbitante ou irrisório, o que não é o caso. Por fim, afirma não haver sentido na alegação relativa à finalidade a ser atribuída à multa. Sustenta que o valor será revertido para o Fundo de Direitos Difusos, nos moldes previstos na Lei de Ação Civil Pública, a fim de reverter em favor dos lesados. Acrescenta, porém, que nada obsta a criação de um Fundo Municipal de

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Mobilidade Urbana, caso em que para ele se destinarão os recursos resultantes do pagamento da multa. Postula, assim, o desprovimento do recurso. Em parecer final, manifestou-se o Ministério Público pelo desprovimento do recurso.

É o relatório. Passa-se ao voto.

Como muito bem esclarecido pelo agravante em sua petição de interposição do recurso, são duas, e apenas duas, as pretensões deduzidas no presente agravo de instrumento: (i) a de anulação da decisão agravada por vício de fundamentação; (ii) a de reforma da decisão recorrida para que não prevaleça o aumento da multa imposto pelo juízo de primeiro grau. É preciso, então, examinar em primeiro lugar o pedido de reforma da decisão. É que o art. 282, § 2º, do CPC é expresso em afirmar que “[q]uando puder decidir o mérito a favor da parte a quem aproveite a decretação da nulidade, o juiz não a pronunciará nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta”. Resulta daí que, caso seja possível reformar-se a decisão agravada, não haverá qualquer interesse em sua invalidação. Consequência disso, pois, é que só se deve examinar o pedido de anulação da decisão formulado pelo agravante se não for o caso de a reformar, o que seria ainda mais favorável ao recorrente. Inicia-se, pois, o exame do mérito do recurso pelo pedido de reforma da decisão interlocutória recorrida.

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Em decisão anteriormente proferida, o juízo de primeiro grau fixara a multa pelo descumprimento da obrigação nos seguintes termos:

“em atenção ao ora decidido, determino que o MRJ apresente, em 20 (vinte) dias, cronograma mensal para fins de atingimento da meta de 100% (cem por cento) da meta de renovação da frota, que deverá estar climatizada até o final deste ano (2016), sob pena de multa de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de Reais) em caso de descumprimento da meta, na forma do art. 287 do CPC [de 1973]”.

Posteriormente, a decisão recorrida alterou tal valor, estabelecendo que

“Considerando, pois, todas as questões abordadas, fica a certeza de que a meta de 100% de refrigeração da frota não será atingida, cabendo a este Juízo a tentativa de estimular o Município ao cumprimento do maior percentual possível até o final de 2016. Dessa forma, entendo como necessária a majoração da multa que será aplicada de forma unitária por coletivo não climatizado. Considerando, ainda, que a meta de 2016 impõe a obrigação de climatizar 3.990, dos quais apenas 278 foram climatizados até junho de 2016, restando 06 (seis) meses para o fim da meta, aplico multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por veículo integrante do SPPO não climatizado. Talvez, assim, o Município perceba a necessidade de honrar com o compromisso assumido nos autos do processo em favor da população usuária do Serviço Público de Transporte de Passageiros de Ônibus, que almeja o mínimo de conforto nas viagens realizadas no dia-a-dia”.

Alega o recorrente que teria havido, aí, um desvirtuamento da natureza da multa. E tem razão o recorrente. O confronto entre a fundamentação e o dispositivo da decisão mostram bem isso.

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A multa pelo descumprimento de decisão judicial tem, como sabido, natureza coercitiva. Este é ponto que, de tão conhecido, não exige demonstração. Ocorre que o juízo de primeiro grau evidentemente buscou aumentá-la com finalidade indutiva. É expresso o art. 139, IV, do CPC em afirmar que o juiz tem o poder de “determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária”. A leitura desse dispositivo permite afirmar que a lei processual brasileira distingue medidas coercitivas de medidas indutivas. As medidas indutivas distinguem-se das coercitivas pela natureza da consequência estabelecida para a parte no caso de descumprimento do preceito judicial. É que enquanto nas medidas coercitivas se impõe uma consequência negativa (como uma multa), nas medidas indutivas se estabelece uma consequência positiva para o cumprimento da decisão (como seria, por exemplo, o caso de se ter proferido decisão determinando o cumprimento de duas obrigações sob pena de multa, com a expressa advertência de que no caso de cumprimento parcial a multa seria reduzida à metade). Sobre a diferença entre medidas coercitivas e indutivas, vale citar a lição de Edilton Meireles:1

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MEIRELES, Edilton. Medidas sub-rogatórias, coercitivas, mandamentais e indutivas no Código de

Processo Civil de 2015. RePro 247, 2015, versão eletrônica, pág. 6. Segunda Câmara Cível Rua Dom Manuel, nº 37, sala 519, Lâmina III Centro – Rio de Janeiro/RJ – CEP: 20010-010 Tel: + 55 21 3133-5178 – E-mail: [email protected]

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“A diferença está que, nas medidas coercitivas, busca-se impor ao obrigado uma sanção enquanto castigo, ou seja, uma sanção negativa, que pode ser um mal econômico (v.g., multa), social (v.g., banimento), moral (v.g., advertência), jurídico (v.g., perda da capacidade) ou até mesmo físico (v.g., açoites). Óbvio que nem todas essas sanções são permitidas no nosso ordenamento jurídico. Contudo, por elas se percebe que o que se busca é a imposição de uma desvantagem ao devedor que insiste em sua conduta de inadimplente. Em suma, em face do descumprimento da decisão judicial, o devedor sofre um prejuízo. Tem afetado sua situação jurídica de forma desfavorável. Já nas medidas indutivas se busca oferecer ao obrigado uma vantagem, um ‘prêmio’, como incentivo (coação premial) ao cumprimento da decisão judicial. Daí porque a doutrina denomina essa sanção como premial. Buscase, com essas medidas, provocar, incentivar, a prática do ato de forma mais atraente, ainda que com sacrifício à situação jurídica [mais favorável] de outrem”.

Na fundamentação da decisão recorrida está expressa a afirmação de que “cabe[ria ao] Juízo a tentativa de estimular o Município ao cumprimento do maior percentual possível”. Ora, se a finalidade da medida é estimular o cumprimento do maior percentual possível, então se busca uma medida indutiva. Afinal, como se lê em prestigioso dicionário, induzir significa precisamente “levar (alguém) a agir ou pensar de determinada forma”.2 Vale registrar, aqui, que a decisão agravada foi proferida ainda antes de terminar o prazo originariamente fixado para o cumprimento da decisão judicial. Naquele momento, portanto, ainda não havia sentido em “castigar” a parte que ainda não havia descumprido a decisão, ainda que houvesse elementos nos autos para 2

Dicionário Aulete Digital, verbete “induzir”. Segunda Câmara Cível Rua Dom Manuel, nº 37, sala 519, Lâmina III Centro – Rio de Janeiro/RJ – CEP: 20010-010 Tel: + 55 21 3133-5178 – E-mail: [email protected]

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fazer crer que tal descumprimento ocorreria. Ao contrário, o mais adequado naquele momento, diante dos elementos que tinham vindo aos autos após a decisão homologatória do acordo em que se fixou o prazo para cumprimento da obrigação do Município, era mesmo estabelecer medidas indutivas, destinadas a estimular o cumprimento. E não ampliar as medidas coercitivas, aumentando o “castigo” aquele que ainda não tinha descumprido a decisão. Assim, é caso de se prover o recurso para o fim de restaurar a multa originariamente fixada, não sem deixar clara a possibilidade de vir-se a fixar nova medida, coercitiva, indutiva, mandamental ou sub-rogatória que se revele adequada para assegurar a efetividade da decisão judicial cujo cumprimento se busca. Tendo em vista o resultado deste julgamento, torna-se prejudicada a alegação de nulidade da decisão por falta de fundamentação judicial. Diante do exposto, o voto é no sentido de DAR PROVIMENTO AO RECURSO.

Rio de Janeiro, 19 de abril de 2017.

Des. Alexandre Freitas Câmara Relator

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