eleições municipais | 2016

agente público no período eleitoral: o que pode e o que não pode

Governo do Estado de São Paulo

Geraldo Alckmin

Secretaria de Planejamento e Gestão

Marcos Antonio Monteiro Subsecretaria de Gestão

Luiz Antonio Pacheco

Unidade Central de Recursos Humanos

Ivani Maria Bassotti

1a edição – 2010: Título: Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanha Eleitoral Texto: Carlos Roberto de Abreu Sodré e José Carlos Macruz Atualização: José Carlos Macruz – Advogado, mestre em Direito de Estado, foi coordenador de Assistência Jurídica do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal - CEPAM. Assessor Executivo da CDHU.

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Sumário Bens, Materiais e Serviços ...................................................................................................................................... 6 Uso de Bens Públicos ........................................................................................................................................... 6 Uso de Materiais e Serviços Pagos com Dinheiro Público .................................................... 7 Servidores Públicos ...................................................................................................................................................... 9 Cessão de Servidor.................................................................................................................................................. 9 Regular Exercício Funcional ...........................................................................................................................10 Revisão de Remuneração ................................................................................................................................. 11 Ações Sociais ................................................................................................................................................................... 13 Distribuição Gratuita de Bens, Valores ou Benefícios .............................................................. 13 Uso Promocional de Ação Social .............................................................................................................. 14 Obras e Serviços Públicos ....................................................................................................................................16 Transferências de Recursos ..........................................................................................................................16 Participação em Inaugurações de Obras Públicas..................................................................... 17 Pronunciamento em Cadeia de Rádio e Televisão .................................................................... 18 Publicidade Institucional ......................................................................................................................................... 19 Propaganda Institucional .................................................................................................................................. 19 Despesas com Publicidade ........................................................................................................................... 20 Contratação de Shows Artísticos .................................................................................................................... 21 GLOSSÁRIO ...................................................................................................................................................................... 22

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http://capacitacao.planejamento.sp.gov.br http://www.youtube.com/ucrh21 4

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Apresentação Em 2 de outubro de 2016 serão realizadas eleições municipais para prefeito, vice-prefeito e vereadores. Com vistas à busca da igualdade de oportunidades entre os candidatos durante toda a campanha, a Lei Eleitoral estabelece, já a partir de 1º de janeiro deste ano, muitas condutas que ficarão vedadas aos agentes públicos municipais, e, inclusive, federais e estaduais, a impedir o uso da máquina pública no favorecimento de uns em detrimento de outros pretendentes aos cargos eletivos em disputa. Esta publicação expõe as proibições existentes, os limites de atuação fixados à Administração Pública direta e indireta federal, estadual e municipal e as sanções impostas aos agentes públicos que deixarem de observá-las. O conteúdo está dividido em tópicos para oferecer mais clareza na compreensão das condutas vedadas aos agentes públicos durante a campanha eleitoral, assim como, ao final, é apresentado um glossário contendo alguns termos com a respectiva definição a ser aplicada no conjunto desta publicação.

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Bens, Materiais e Serviços Uso de Bens Públicos Segundo o inciso I, do artigo 73, o agente público está proibido de ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal, salvo para a realização de convenção partidária. Essa vedação, que valerá de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, aplica-se, sem exclusão de outros nessa qualidade, aos agentes públicos federais, tais como o presidente da República, ministros de Estado, deputados federais, senadores, ministros das Cortes Superiores; aos agentes públicos estaduais, a exemplo de governadores do Estado, secretários estaduais, deputados estaduais e desembargadores; e aos agentes públicos municipais, por exemplo, prefeitos, vereadores e secretários municipais. Estão incluídos, ainda, os dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista federais, estaduais e municipais, que também não podem ceder ou utilizar os bens públicos dessas entidades em benefício de partido político, coligação ou candidato. Assim, não podem ser cedidos ou utilizados prédios ou edifícios públicos, veículos oficiais, linhas telefônicas, ou qualquer material (mesas, cadeiras, equipamentos de informática), em benefício de candidatos, partidos políticos ou coligações. Pode-se apontar como exemplo a utilização de veículos que se encontram a serviço do governo estadual para ostentar propaganda eleitoral de candidato. A exceção existente tem relação com o uso das dependências dos prédios públicos para realizar as convenções dos partidos políticos, que devem ocorrer entre os dias 20 de julho e 5 de agosto de 2016.

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A vedação também não se aplica ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de prefeito e vice-prefeito, de suas residências oficiais, com os serviços inerentes à sua utilização normal, para realizar contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público. Caracterizada a conduta vedada, os prejuízos podem ser enormes, tanto para os responsáveis, com o pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, como para o candidato beneficiado, agente público ou não, que pode ter seu registro de candidatura ou seu diploma cassados, além, claro, de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, sem prejuízo de eventual caracterização de ato de improbidade administrativa.

Uso de Materiais e Serviços Pagos com Dinheiro Público

Segundo o inciso II, do artigo 73, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, é vedada a utilização de materiais ou serviços custeados pelo governo federal, estadual ou municipal, suas autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista, ou Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legislativas ou Câmaras Municipais, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos órgãos que integram. Assim, os materiais e serviços de comunicação social, gráficos, postais, telefônicos e outros, custeados pelo erário, ainda que dentro da quota estabelecida nas normas regimentais e administrativas – como, aliás, sempre deve ser –, não podem ser utilizados para beneficiar partidos políticos, coligações ou candidatos, sejam agentes públicos ou não. É o que ocorre com a utilização de microcomputador e serviço de Internet do Senado Federal para enviar mensagem eletrônica com pedido de votos em benefício de candidato, por exemplo.

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Uma vez caracterizada a conduta, os responsáveis sujeitam-se ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação de seu registro ou seu diploma, além de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, sem prejuízo de eventual caracterização de ato de improbidade administrativa.

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Servidores Públicos

Cessão de Servidor Nos termos do inciso III, do artigo 73, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, é vedado ceder servidor público ou empregado da Administração direta ou indireta, federal, estadual ou municipal, do Poder Executivo, ou usar seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor, ou empregado, estiver licenciado. Embora não se refira expressamente ao Poder Legislativo, deve-se entender que a restrição também o atinge, pois é inadmissível supor que as Casas Legislativas possam ceder ou usar os serviços de seus servidores para comitês de campanha eleitoral durante o horário de expediente normal. Portanto, presidente da República, governador de Estado, deputado federal ou estadual, senador, prefeito, vereador, ministro de Estado, secretário estadual ou municipal, e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista, não podem ceder – ou colocar à disposição –, gratuita ou onerosamente, qualquer servidor público ou empregado, durante o seu período de trabalho, a candidato, partido político ou coligação. Se o servidor público desejar trabalhar, que o faça fora de seu expediente e, para isso, é irrelevante qualquer autorização ou manifestação da entidade à qual ele pertence. Também está proibido usar servidores ou empregados para prestar serviços para partidos políticos, coligações ou candidatos. É exemplo disso um advogado que, durante seu expediente, trabalha no comitê eleitoral de um candidato, cuidando da defesa de sua campanha.

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Se o servidor ou empregado estiver licenciado, e, por consequência, afastado de suas atividades rotineiras, estará liberado para trabalhar em comitê eleitoral de candidato, partido político ou coligação. Caracterizada a conduta vedada, os responsáveis pela cessão, ou liberação, sujeitam-se ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, assim como o candidato beneficiado, agente público ou não, podendo, ainda, ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu diploma, além de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, sem prejuízo de eventual caracterização de ato de improbidade administrativa.

Regular Exercício Funcional O artigo 73, V, estabelece que, nos três meses anteriores às eleições (2 de julho de 2016) até a posse dos eleitos, é vedado nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou, por outros meios, dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público na circunscrição do pleito, sob pena de nulidade de pleno direito. Porém, estão admitidas, como exceções: • a nomeação, ou exoneração, de cargos em comissão e designação, ou dispensa, de funções de confiança; • a nomeação para cargos do Poder Judiciário, Ministério Público, dos Tribunais, ou Conselhos de Contas, e órgãos da Presidência da República; • a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até 2 de julho de 2016;

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• a nomeação, ou contratação, necessária à instalação, ou ao funcionamento, inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo; • a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários.

Para 2016, essa regra não se aplica aos agentes públicos da Administração direta e indireta federal e estadual, uma vez que a restrição se dá apenas na circunscrição do pleito, isto é, apenas onde haverá eleições, no caso, municipais. Mas nem por isso deve-se admitir que a autoridade federal ou estadual possa dificultar o exercício de atividade funcional de servidor por razões eleitorais. Qualquer uma dessas condutas não gerará efeitos, sem prejuízo de sujeitar a autoridade ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00 e responder por prática de ato de improbidade administrativa e, se houver candidato beneficiado, deve-se aventar a possibilidade de ver seu registro, ou seu diploma, cassado. Embora não seja matéria eleitoral, é bom dizer que, a partir do dia 2 de julho de 2016 até o final do mandato do titular do Poder Executivo ou Legislativo municipal, não será admitido aumento de despesa com pessoal (LRF, art. 21, parágrafo único).

Revisão de Remuneração Os agentes públicos municipais estão proibidos de fazer a revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, conforme prevê o artigo 73, VIII. A restrição começa a valer em 5 de abril de 2016, data a partir da qual somente pode ser concedida, aos servidores públicos locais, revisão que reponha a

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inflação apurada a partir de 1º de janeiro de 2016, e se encerra quando da posse dos eleitos. Assim, até o dia 4 de abril de 2016, poderá ser concedida reposição salarial integral, considerando o período inflacionário anterior; daí em diante, até a posse dos eleitos, como dito, somente poderá ser feita revisão salarial que não exceda a perda inflacionária ao longo do ano da eleição, ou seja, aquela verificada entre 1º de janeiro de 2016 e a data da concessão do reajuste. Não está vedada a aprovação de leis de reclassificação salarial e reestruturação de carreiras de servidores, com a fixação de nova remuneração. Em 2016, essa disposição não se aplica aos agentes públicos federais e estaduais, uma vez que a restrição se dá apenas na circunscrição do pleito, isto é, apenas onde haverá eleições, no caso, municipais. Todavia, não se admite qualquer ação por parte desses governantes em conceder revisão salarial aos seus servidores com claro intuito de beneficiar candidato, partido político ou coligação. Caracterizada a conduta vedada, os responsáveis pelo ato revisional sujeitam-se ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, assim como o candidato beneficiado, agente público ou não, podendo, ainda, ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu diploma, além de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, sem prejuízo de eventual caracterização de ato de improbidade administrativa.

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Ações Sociais

Distribuição Gratuita de Bens, Valores ou Benefícios Segundo o § 10, do artigo 73, no ano em que se realizar eleição, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores, ou benefícios, por parte da Administração Pública direta ou indireta, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência, ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior ao ano das eleições, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. Qualquer programa social que distribua gratuitamente, por exemplo, cesta básica ou leite, à população carente, ficará proibido de ser executado em 2016, se não estiver autorizado em lei e em andamento no ano de 2015. A norma não faz menção à circunscrição do pleito, a indicar que, mesmo que aconteçam eleições municipais, como ocorrerá em 2 de outubro de 2016, os governos federal e estaduais estão proibidos de distribuir gratuitamente bens, valores ou benefícios, salvo nas hipóteses nela estabelecidas. Entretanto, é razoável admitir que o Poder Público federal ou estadual, nas eleições municipais, possa instituir programa de caráter eminentemente social voltado a atender às reais e comprovadas necessidades de sua população, sem embutir qualquer conotação de natureza eleitoral. Embora possam ser mantidos, em 2016, os programas sociais em execução no ano anterior, não poderão ser cumpridos por entidade nominalmente vinculada a candidato ou mantida por ele, conforme prevê o § 11, do artigo 73. Não importa a amplitude da relação do candidato com a entidade executora: se é dono, colaborador ou mantenedor, já são razões suficientes para a incidência da vedação.

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É sabido e noticiado que entidades sociais recebem apoio financeiro de agentes políticos, quando eles mesmos não são os seus proprietários, e da própria Administração Pública, e que muitos se utilizam disso em época eleitoral para atrair eleitores. A restrição é exatamente para impedir a prática e, assim, evitar, por que não, que o eleitor vote no candidato apenas porque a sua entidade faz com que lhe cheguem às mãos benefícios, em sentido amplo, oriundos dos cofres públicos. O desrespeito a essas regras pode levar a Justiça Eleitoral a determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, e sujeitar os responsáveis ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, assim como o candidato beneficiado, agente público, ou não, podendo, ainda, ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu diploma. Não se afasta possível responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa.

Uso Promocional de Ação Social

Conforme prevê o artigo 73, IV, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, o agente público não pode fazer ou permitir que se faça uso promocional de programas sociais de distribuição gratuita de bens e serviços, custeados ou subvencionados pelo Poder Público, em favor de candidato, partido político ou coligação. É o que ocorreria com o uso de veículo destinado ao transporte escolar ostentando placas e adesivos de propaganda eleitoral de candidatos, por exemplo. Essa regra aplica-se aos agentes públicos da Administração direta e indireta municipal e, também, federal e estadual que, evidentemente, não podem lançar mão desses programas para promover a candidatura de quem quer que seja, nem mesmo de partidos ou coligações.

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Uma vez caracterizada, a Justiça Eleitoral deve determinar a suspensão da conduta. Quando for o caso, os responsáveis sujeitar-se-ão ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público, ou não, pode ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu

diploma,

sem

se

afastar,

para

todos

os

envolvidos,

responsabilização por prática de ato de improbidade administrativa.

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possível

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Obras e Serviços Públicos

Transferências de Recursos Nos termos do artigo 73, VI, a, fica vedada, nos três meses anteriores às eleições – de 2 de julho a 2 de outubro de 2016 –, a transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, exceção feita quando se tratar de recursos repassados voluntariamente ao Estado ou Município, ainda que provenientes de convênio ou outra obrigação preexistente, destinados à execução de obras ou serviços fisicamente já iniciados, ou para atender a casos de emergência, ou calamidade pública. A transferência de recursos voluntários atinge apenas aqueles que não decorrem de imposição feita por lei, fazendo-se mediante a livre vontade da União e dos Estados. Esses recursos – federais ou estaduais –, portanto, não podem ser repassados aos Municípios. Neste ano eleitoral de 2016, essa regra atinge todos os governos – federal, estaduais e municipais –, na medida em que a União não pode repassar recursos aos Estados e Municípios e os Estados aos Municípios, até a data das eleições, em 2 de outubro. O desrespeito à regra pode levar a Justiça Eleitoral a determinar a interrupção da transferência de recursos e a paralisação da obra ou serviço. Além disso, os responsáveis se sujeitam ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público ou não, pode ter cassado seu registro, ou seu diploma, se tiver sido outorgado. Outro efeito indesejável é a caracterização do ato proibido como de improbidade administrativa.

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Participação em Inaugurações de Obras Públicas É proibido a qualquer candidato comparecer, nos três meses que precedem o pleito – de 2 de julho a 2 de outubro de 2016 –, à inauguração de obras públicas, segundo o artigo 77, sob pena de o infrator ter o registro de sua candidatura cassado, ou o seu diploma, caso tenha sido eleito. Tanto faz se o candidato é postulante a cargo no Poder Executivo, incluído o de vice, ou no Poder Legislativo. Não pode, de maneira nenhuma, comparecer ou assistir à inauguração de obras públicas federais, estaduais ou municipais. A participação do candidato é vedada e, no caso de sua presença, sofrerá as penalidades eleitorais referidas. Não se afasta a possível responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa.

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Pronunciamento em Cadeia de Rádio e Televisão Nos três meses anteriores às eleições – de 2 de julho a 2 de outubro de 2016 –, segundo o artigo 73, VI, c –, os agentes políticos estão proibidos de fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, se tratar de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo. Essa é outra restrição que não incide sobre a Administração Pública federal e estadual em 2016, uma vez que está limitada à circunscrição do pleito, isto é, às eleições municipais, o que não afastará eventual punição por pronunciamento favorável feito por presidente da República ou governador de Estado ou outro agente político a candidato, partido político, ou coligação, em eventual pronunciamento, a reclamar a aplicação, conforme o caso, do artigo 73, incisos I e II, da Lei Eleitoral. Não é demais advertir que o pronunciamento deve ater-se a questões relacionadas com a gestão pública, não sendo meio para propaganda eleitoral que, se indevida, será punida pela Justiça Eleitoral com a suspensão da conduta e pagamento de multa pelos responsáveis, no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, sem prejuízo de caracterizar-se como ato de improbidade administrativa, e, conforme o caso, cassar o registro ou o diploma do candidato beneficiado.

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Publicidade Institucional

Propaganda Institucional O artigo 73, VI, b, prevê que, com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, é vedado, aos agentes políticos municipais, nos três meses anteriores ao pleito – de 2 de julho a 2 de outubro de 2016 –, autorizar publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos ou das entidades da Administração Pública indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.. O intuito é evitar que a publicidade institucional sirva de propaganda eleitoral para candidato, partido político ou coligação. A vedação não tem incidência sobre a Administração Pública direta ou indireta federal e estadual, pois se atém à circunscrição do pleito e, no caso, não temos eleições federais ou estaduais em 2016, mas eleições municipais. É preciso advertir, porém, que não estará afastada a eventual punição por publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos ou das entidades da Administração indireta federal ou estadual favorável a candidato, partido político ou coligação, passível de configuração de abuso de autoridade. A prática da conduta vedada pode ser caracterizada como ato de improbidade administrativa, sem prejuízo de ver suspensa a conduta pela Justiça Eleitoral; sujeitar os responsáveis ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00; e, conforme o caso, cassar o registro ou o diploma do candidato beneficiado.

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Despesas com Publicidade O artigo 73, VII, traz que a Administração Pública federal, estadual ou municipal não pode – a partir de 1º de janeiro até 30 de junho de 2016 – realizar despesas com publicidade institucional de seus órgãos públicos ou das respectivas entidades da Administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito (1º/01/13 a 30/06/13; 1º/01/14 a 30/06/14; e 1º/01/15 a 30/06/15). A publicidade institucional realizada no período vedado enseja a prática de ato de improbidade administrativa, sem prejuízo da suspensão da conduta, pela Justiça Eleitoral, quando for o caso, o pagamento de multa pelos responsáveis no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e de problemas que podem atingir o candidato beneficiado, inclusive ver cassado seu registro ou seu diploma.

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Contratação de Shows Artísticos Nos termos do artigo 75, é vedada a contratação de shows artísticos, pagos com recursos públicos, para inaugurações realizadas nos três meses anteriores às eleições – de 2 de julho a 2 de outubro de 2016. A pretensão da norma é impedir que a Administração Pública direta ou indireta municipal use os recursos do erário para promover eventos artísticos na inauguração de obras ou serviços públicos em pleno período eleitoral, de modo a transformar o evento em comício de campanha eleitoral. Se isso ocorrer, o evento pode ser suspenso por ordem da Justiça Eleitoral e, se houver candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação de seu registro ou de seu diploma. Não se afasta possível responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa. A regra não faz menção à circunscrição do pleito, a indicar que, mesmo que ocorram eleições municipais, como em 2016, a Administração Pública direta ou indireta federal e estadual está proibida de contratar shows artísticos pagos com o erário.

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GLOSSÁRIO Agente público. Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função, nos órgãos ou nas entidades da Administração Pública direta, indireta ou fundacional. Ato de improbidade administrativa. Ato praticado pelo agente público, que contraria os princípios da Administração Pública, durante o exercício de mandato, cargo, emprego, ou função pública. Bens públicos. São os bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta, ou indireta, dos municípios, dos estados ou da União. Programa social. Consiste em atividade do Poder Público voltada à distribuição gratuita de benefícios, valores, ou serviços, a pessoas necessitadas, carentes ou hipossuficientes. Publicidade institucional. É aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas de governo, ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos. Revisão geral da remuneração. É a recomposição do poder aquisitivo da remuneração dos servidores públicos atingido pela inflação. Transferência voluntária. É aquela que não decorre de lei, que não é cogente, que se faz mediante manifestação de vontade, quer da União quer dos estados.

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GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO