TEXTO DE DISCUSSÃO Nº 67 DESAFIOS DA INTEGRAÇÃO COMERCIAL NA AGRICULTURA

Mauro de Rezende Lopes Ignez Vidigal Lopes*

Novembro de 2014

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Resumo

Esse artigo tem como objetivo analisar as dificuldades oriundas do estancamento das negociações multilaterais no âmbito da OMC e discutir as novas dimensões dos acordos parciais regionais e seus efeitos sobre as exportações brasileiras para os mercados tradicionais importadores do Brasil. A combinação desses dois fatores pode limitar muito o acesso a mercados dos produtos brasileiros. Os desafios da integração comercial da agricultura, no âmbito da OMC, permanecem mais vivos do que nunca. A agricultura sempre continuará sendo uma área que causa grandes impasses nas negociações. Há indicações claras de que devemos acelerar a participação do país em acordos bilaterais e regionais. Nessa linha, os anos recentes não têm sido muito bons para o Brasil. Há pelo menos cinco acordos que afetam diretamente as exportações brasileiras que merecem nossa atenção. O Brasil não pode ficar fora dessa tendência, sob pena de perder o “bonde da História”. Não parece haver pressão por parte dos exportadores de produtos agrícolas para o país alterar sua postura “contemplativa” no cenário mundial, ficando de fora dos acordos de comércio. Além disso, há os problemas de contenciosos comerciais, como nos casos de concorrentes (algodão) e de importadores (carne e cana açúcar), com disputas comerciais relevantes. O Brasil enfrenta ainda dificuldades de acesso a mercados de produtos processados, que são importantes para exportações de valor adicionado. O futuro está reservado para países com investimentos em Cadeias Globais de Valor (CGVs). O Brasil tem um esboço de formação de uma CGV, na agricultura, e se elas forem implantadas haveria atração de investimentos no país e facilitaria as negociações, pois mercados integrados tendem a reduzir tarifas e, mais ainda, como as cadeias precisam de outros serviços, a formação da CGV propiciaria avanços em entendimentos em torno dos novos temas, como serviços, investimentos e propriedade intelectual.

Introdução

O estancamento das negociações multilaterais no âmbito da OMC

tem

consequências ruins para a agricultura. Mas o pior é a falta de abertura do Brasil para acordos entre países. ___________ * Pesquisadores da Área de Economia Aplicada do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV/IBRE). O autor foi membro da equipe negociadora da agricultura na Rodada Uruguai da OMC, em Genebra. As opiniões contidas nesse trabalho são da responsabilidade dos autores. 1

O artigo discute as novas dimensões dos acordos parciais regionais e seus efeitos sobre as exportações brasileiras para os mercados tradicionais importadores do Brasil.

Os desafios da integração comercial da agricultura, no âmbito da OMC, permanecem mais vivos do que nunca. Existem acenos de redução de subsídios às políticas internas e às exportações. Mas essas reduções serão lentas. A nova Política Agrícola Comum da União Europeia de 2013 e Lei Agrícola de 2014, dos EUA, estão na linha de redução de subsídios, mas tudo será feito lentamente. Muitos subsídios serão substituídos por mecanismos que preservam a renda dos produtores. A grande diferença é que estão caindo os subsídios a produtos específicos – que causam grandes distorções no comércio.

Lançada a Rodada do Uruguai em 1995, a Rodada Doha de 2001 e a Conferência de Bali, em 2013, muito pouco se caminhou na direção de acesso a mercados e desgravação tarifária. Permanece forte protecionismo, muito embora haja acenos de que as medidas de subsídio passarão por um phasing out; muito menos por virtudes dos países na direção de liberação do comércio agrícola, mas muito mais por falta de dinheiro.

A Rodada Doha frustrou os propósitos das negociações da Rodada Uruguai da OMC. Esperava-se que fossem adotadas as disciplinas do Stand Still, isto é, manter as tarifas nos níveis que eram praticados no ano do lançamento da rodada e, após as negociações, as tarifas seriam gradualmente reduzidas na disciplina do Roll Back.

O Brasil, esperando as prometidas compensações por adotar essas duas disciplinas, fez reformas tarifárias abrangentes e com cortes significativos. A agricultura como principal demandeur nas negociações apostou nesses compromissos prévios. Apostou e perdeu. Aí começaram os problemas de falta de reciprocidade por parte dos países que não reduziram suas tarifas, dificultando o acesso aos mercados dos principais produtos da agricultura brasileira.

Com relação a esses dois pré-compromissos, cobrados por alguns países como o Brasil, as nações desenvolvidas, sutilmente, deixaram implícito o argumento de que a desgravação tarifária unilateral e a abertura de comércio beneficiaram mais os

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países que levavam a cabo esses posicionamentos em matéria de política comercial.

Na verdade, a proteção tarifária é o que importa, porquanto com tarifas elevadas, menores são as necessidades de subsídios internos às políticas de renda dos países de importância para a agricultura mundial; esse é um ponto muito importante. Desarticulando-se os sistemas de proteção tarifária, caem por terra as necessidades de subsídios internos para manter a renda dos produtores, que serão cada vez maiores. Desarmar os sistemas de subsídios se inicia por redução (forte) de tarifas.

A agricultura sempre foi, é e continuará sendo uma área que causa grandes impasses nas negociações. Entre os grandes países produtores e consumidores de produtos agrícolas, nenhum está disposto a imolar sua agricultura em nome da liberação do comércio agrícola. Há hiatos muito grandes entre as posições negociadoras. São intransponíveis no horizonte dos próximos 10 anos. Entretanto, destravar a Rodada Doha é um desafio maior que o de destravar a agricultura. Há muitos outros temas em discussão – como investimentos, serviços, propriedade intelectual etc. Mas a agricultura parece “obstruir as negociações”, seja pelos países em desenvolvimento ou desenvolvidos.

Tem-se buscado um conjunto de posições menos ambiciosas para o início das negociações (como na Conferência de Bali). Mas a Rodada Doha paralisada não ajuda a desobstruir as negociações agrícolas e as negociações agrícolas não ajudam a destravar a Rodada Doha. A agricultura é um setor vulnerável à paralisia das negociações porque é um setor demandeur nos quadros de referência dessas relações comerciais. Nessa posição, o Brasil tem muito a perder, tendo em vista que a agricultura é um dos setores líderes de crescimento da economia.

O que há de concreto em liberação comercial da agricultura é um emaranhado de acordos bilaterais e plurilaterais entre blocos de poucos países. Esperava-se que essas iniciativas levariam a vantagens no processo plurilateral das rodadas de Doha. Mas até hoje essa hipótese não se materializou. Muito pelo contrário: a paralisação da Rodada de Doha estimulou os acordos bilaterais e a formação de blocos – pelo menos a paralisação das negociações multilaterais foi o pretexto para acordos e formação de blocos.

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Para a agricultura, a interrupção das negociações representou uma péssima alternativa. A agricultura, com isso, foi prejudicada, porque estará – assim como o Brasil – fora da rede de cadeias globais de valor. No momento, tanto para as exportações e geração de divisas, quanto para a atração de investimentos no país, estar fora das cadeias globais de valor é ficar alheio às correntes de renda e negócios no mundo de hoje. A esperança em Bali

Um balanço dos avanços das negociações agrícolas no passado recente revelaria que 2013 não foi um ano totalmente ruim. Conseguiu-se uma relativa vitória sobre os impasses existentes na OMC em matéria de barreiras ao comércio de mercadorias e acesso ao mercado. Foram identificados em Bali (em 7 de dezembro de 2013, na Indonésia) diversos óbices ao avanço das negociações na OMC e elas ganharam sobrevida. Logrou-se um entendimento entre 160 países (a maior participação nas negociações até agora). Ficou decidido simplificar e padronizar as exigências alfandegárias e acordou-se que os países possuidores de cotas de importação deveriam cumprí-las (ou seja, importar a totalidade dessas cotas). Com as medidas implementadas, o comércio poderá registrar ganhos entre 400 bilhões e um trilhão de dólares ao ano.

O segredo para se atingir esse marco foi reduzir muito as ambições no início das negociações em Bali. Os objetivos maiores, onde poderá haver avanços significativos para beneficiar o agronegócio brasileiro, deverão ser a redução de tarifas, das barreiras não tarifárias e dos subsídios internos e às exportações – principais obstáculos para o Brasil realizar todo o seu potencial competitivo nos mercados internacionais de produtos agrícolas.

Apesar de haver algum avanço nas negociações em Bali para se falar no que foi conseguido, ainda há muito a caminhar; mas os primeiros passos foram dados. Não houve, contudo, avanços significativos nas áreas de restrições alfandegárias e barreiras não tarifárias impostas por países em desenvolvimento, onde o Brasil tem mercados importantes.

Bali é um marco nas negociações, mas não é o mais importante. Por exemplo: não se logrou impedir a proliferação de acordos bilaterais e regionais. Trata-se de um tópico importante da agenda, uma vez que se esperava que esses tipos de acordos

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fossem caminhos para a multilateralidade. Na prática, esses acordos não contribuíram para as negociações multilaterais. A OMC prossegue lentamente, enquanto avançam os blocos regionais de livre comércio. Acordos regionais

Os de maior alcance

No que diz respeito ainda aos acordos regionais, o ano de 2013 não foi tão bom assim. Uma reunião em dezembro de 2013, em Singapura, com a participação dos Estados Unidos, Japão, Chile e México, iniciou uma fase de alinhavar os últimos acertos do Tratado Trans-Pacífico. Além disso, no final de 2013, os norteamericanos e os europeus fizeram uma reunião para avançar nos detalhes do Tratado Transatlântico. A pauta nesse último acordo é muito extensa, mas ao que tudo parece indicar, a decisão política está tomada. Os acordos comerciais têm uma dimensão do regionalismo versus multilateralismo – esse uma preferência como fórum das negociações comerciais do agronegócio, e aquele uma ameaça às exportações brasileiras para mercados tradicionais e para o deslocamento das exportações brasileiras em terceiros mercados (principalmente na Ásia).

Os EUA defendiam o multilateralismo, mas passaram a praticar o

bilateralismo (em grande parte devido ao fracasso da Rodada Doha).

Havia uma última esperança: o bilateralismo levaria a acordos multilaterais, mas isso não se verificou na prática. Os EUA mantêm acordos bilaterais de livre comércio com Bahrain, Austrália, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Israel, Jordânia, Coréia do Sul, México, Marrocos, Nicarágua, Omã, Panamá, Peru e Cingapura.

O Acordo Transpacífico (TPP, Transpacific Partnership Agreedment) foi celebrado em novembro de 2011. Fazem parte Austrália, Brunei Darussalam, Chile, Malásia, Nova Zelândia, Peru, Cingapura, Vietnã e Estados Unidos; depois aderiram Canadá e México (em 2012); ambos com o devido receio de perderem as preferências de que possuíam no mercado norte-americano, outorgadas no Acordo de Livre Comércio com os EUA em 19941. 1

Uma análise detalhada do tema pode ser encontrada em Vals, Lia. A nova onda de regionalismo: reflexões para a agenda de acordos comerciais do Brasil. In Bonelli, R. e Pinheiro, A. (Org.). Ensaios 5

O Acordo Transatlântico de Comércio e Investimento (TTIP, Transatlantic Trade and Investment Partnership), a ser celebrado entre EUA e União Europeia é, de longe, aquele que mais ameaça as exportações do agronegócio brasileiro em terceiros mercados (leia-se na própria União Europeia, sendo os EUA um concorrente das exportações brasileiras de cereais, grãos e oleaginosas). Entretanto, a agenda de itens a serem tratados nesse acordo é extremamente ampla. Há áreas de negociação – além do âmbito de mercadorias, tais como investimentos, propriedade intelectual, serviços – o suficiente para não se esperar resultados a curto prazo. Mas a ameaça existe e é real, devendo o Brasil acautelar-se na eventualidade desse acordo prosperar. A união dos dois grandes blocos, EUA – União Europeia, terá uma estrutura de área de livre comércio e será a maior do mundo (troca de 30% dos bens e serviços globais). Como a União Europeia é um grande importador de produtos agrícolas do Brasil e os EUA são grandes concorrentes do nosso país, essa área de livre comércio será uma pá de cal nas expectativas para a agricultura da Rodada Doha. A OMC e os países emergentes podem aguardar os resultados dessas negociações.

O Brasil deve agir tempestivamente para evitar danos maiores nas exportações de soja e milho. Por enquanto, a soja e o milho brasileiro “têm um tempo” porque, em matéria de transgênicos, a União Europeia adota o princípio de não aceitar esses produtos enquanto não houver provas inequívocas que o risco à saúde humana é zero. Já os EUA adotam em relação a esses produtos a postura de riscos aceitáveis. Esse acordo tem como implicação para o Brasil o desvio de comércio – exportações brasileiras para a União Europeia serão substituídas por produtos norte-americanos. E os padrões de segurança de alimentos e de comércio serão definidos pelos dois países no acordo. A área de livre comércio está aprazada para iniciar-se em 2015.

Regionalismo na Ásia O Acordo Regional de Cooperação Econômica (RCPE – Regional Comprehensive Economic Partnership), lançado em novembro de 2012, teve como objetivo conciliar duas áreas de cooperação na Ásia e na Oceania. Um se refere aos acordos

IBRE de Economia Brasileira. Editora FGV. 2013. A parte desse trabalho que discute os acordos comerciais e o regionalismo seguiu de perto a apresentação desse capítulo sobre a nova onda de regionalismo. 6

bilaterais dos países da Ásia com a China, Japão e Coreia do Sul; o outro é o acordo de Cooperação Econômica entre a Austrália, Nova Zelândia e Índia. Esses acordos colocam menos pressões que os casos anteriores sobre o Brasil, mas a pressão para o país alterar sua postura “contemplativa” no cenário mundial é muito grande2.

O acordo da Rússia e Ucrânia

O regionalismo atinge também o Leste Europeu, que é um mercado importador do Brasil (Rússia, o mais importante) e que apresenta demanda em rápido crescimento. A proposta hoje discutida na região é a formação do acordo “pan-asiático”, integrando Rússia, Ucrânia e Cazaquistão. Nesses países há uma grande área disponível para cultivos – os três possuem terras aráveis do tamanho das terras aráveis dos EUA.

Os países têm tecnologias biológicas (que não estão na fronteira da biologia e genética) e principalmente tecnologias mecânicas (com máquinas antigas e ineficientes) que não geram bons rendimentos. Os produtores investem muito pouco e os governos também. Mas são países com infraestrutura – e isso tem valor competitivo. Caso seja consolidado o acordo – ameaçado ultimamente pelos problemas pelos quais a Ucrânia passa – o potencial produtivo da agricultura desses países é muito elevado, principalmente no que diz respeito a oportunidades de avanços de tecnologias (exatamente onde os rendimentos são mais baixos é que há possibilidade de avanços técnicos mais impactantes).

Acordos comerciais conduzidos pelo Brasil

O Brasil faz parte de vários acordos comerciais. Na América do Sul, o Mercosul participa com 12, 1% das nossas exportações. Na América Latina, o Brasil celebrou acordos de livre comércio com a Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru, e acordos comerciais de alcance parcial com a Guiana e Suriname, Cuba e México. Parece um volume considerável de acordos. Contudo, a participação desses países/acordos nas exportações brasileiras é de apenas 6,8%.

Na Ásia, no Oriente Médio e na África temos acordos de livre comércio com Israel, Palestina e Egito, e parciais com a Índia e a União Aduaneira Sul Africana (África do Sul, Botsuana, Lesoto, Suazilândia e Namíbia). Todos esses acordos somam 3,8% 2

Ver, Vals, Lia op. cit. p. 142. 7

de nossas exportações. Esses são resultados, em suma, modestíssimos para a nossa política comercial.

Uma avaliação de tudo o que aconteceu em 2013 indica que o Brasil está perdendo mercados – e perderá ainda mais com a consolidação dos acordos em negociação. Neles, com a outorga de cotas de exportações que beneficiam os países participantes, o Brasil terá de se contentar com exportações “extra-cota” com tarifas mais elevadas.

Os acordos vão beneficiar os países-membros e, por simetria, vão discriminar os que estão “fora dos blocos”, como no caso do Brasil, que enfrentará tarifas mais altas nos mercados importadores. O país tem competitividade, mas está fora dos benefícios de outorgas de cotas com tarifas mais baixas e preferência comerciais. O agronegócio é, de longe, o setor mais afetado nesse contexto dos acordos regionais. O Brasil tem tratados de livre comércio apenas com Israel, Egito e Palestina. Isso é muito pouco para um país que é a 22ª potência exportadora do mundo e não vê como expandir suas exportações do agro. O setor é grandemente prejudicado nesse quadro de referência de paralisia nas negociações comerciais.

As negociações Mercosul-União Europeia

O início das negociações do Mercosul com a União Europeia data de 2001. Não houve avanços nessa iniciativa durante muitos anos em que os diálogos permaneceram parados. E só agora, em fevereiro de 2014, foi dado um passo na direção de se desobstruir pautas pesadas com resistências à desgravação tarifária de produtos industriais. Mesmo assim, esse passo, dado na Cúpula União Europeia – Brasil, não foi iniciativa do nosso país. Originou-se de uma forte pressão exercida pelas negociações entre os EUA e a União Europeia. Caso fosse implementada aí uma área de livre comércio, poderia acarretar em desvio de comércio para o Brasil (em suas exportações agrícolas para a Europa).

Foram então retomadas as negociações comerciais no âmbito dos blocos, com uma visita da presidente da República do Brasil à Europa, para se reunir com negociadores. O Brasil reagiu com muita lentidão à morosidade das negociações do Mercosul com a União Europeia.

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Contenciosos comerciais nos mais importantes produtos de exportação do Brasil

Nessa seção desse trabalho, serão discutidos casos emblemáticos de restrições às exportações de importantes produtos de nossa pauta exportadora, bem como os danos por elas causados.

O Brasil enfrenta problemas em produtos individuais, como carne, algodão e açúcar, e problemas globais, no âmbito das negociações agrícolas na Rodada Doha e na Conferência de Bali. A Conferência de Bali produziu resultados positivos, e as negociações estão agora sobre as mesas. Mas falta saber o rumo das transações multilaterais em um contexto de integrações regionais e acordos bilaterais.

Um conjunto importante de contenciosos é relacionado com a nova Lei Agrícola dos EUA de 2014. Essa lei, como as anteriores, fazem reformas graduais para o enquadramento das políticas de apoio interno e de subsídios às exportações, e não eliminam subsídios existentes. Deverá ficar em plena vigência até 2018.

Outros contenciosos podem ser agrupados em um conjunto relacionado à União Europeia. A nova Política Agrícola Comum (PAC) foi aprovada em 2013. Como no caso dos EUA, os subsídios deverão ser reduzidos paulatinamente, mas ainda representam os gastos maiores do orçamento comunitário.

Todos esses litígios dependem principalmente da retomada das negociações da OMC. Mas um ponto crucial são os contenciosos em relação aos principais produtos na pauta de exportação brasileira. É o que vamos apresentar para alguns itens importantes das nossas exportações. Carne

As exportações de carne somaram 6 bilhões de dólares em 2013. Entretanto, como ocorre com muitos produtos brasileiros, o item é objeto de discriminação. China, África do Sul, Japão, Arábia Saudita, Coreia do Sul, Taiwan, Peru, Qatar, Bielorússia, Jordânia, Líbano e Chile impõem barreiras às exportações do Brasil sem as devidas justificativas. Por sua vez, o Brasil encaminhará solicitação de informações através do Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC.

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Os países alegam a existência da doença da “vaca louca”. De fato, foi identificada uma fêmea em um rebanho do Paraná portadora da encefalopatia espongiforme bovina (EEB), em 2010, que até o momento está superada. O que houve desta vez foi uma demora na notificação, realizada somente em 7 de dezembro de 2012.

Algodão

Um dos contenciosos mais complicados para o Brasil é o do algodão em uma disputa com os EUA. A maior importância desse tema decorre do fato de que o nosso país é hoje um grande exortador da fibra.

O Brasil ganhou, em 2010, depois de reiteradas tentativas de chegar a um acordo em matéria de subsídios, um painel contra os EUA no algodão, tendo provado subsídio concedido nos EUA e prejuízo causado por importações de algodão norteamericano para o Brasil. Isso levou um grande número de produtores a abandonar seus cultivos e provocou ainda um nexo causal: o dano específico originado por importações nas mesmas épocas onde ambas ocorreram.

Além disso, houve mais prejuízo causado pelos subsídios norte-americanos nas suas exportações, que impuseram perdas aos produtores e exportadores brasileiros, por razões de deslocamento das exportações brasileiras em terceiros mercados. Com todos esses elementos, a OMC autorizou o Brasil a retaliar os EUA, respondendo às importações de outros bens e mercadorias norte-americanas quando importadas pelo nosso país, por meio de tarifas mais altas – no montante de US$ 830 milhões.

A dificuldade de levar a cabo esses direitos reside na questão de que praticamente não há retaliação em políticas comerciais entre países como EUA e Brasil; essa medida é reconhecidamente muito difícil de implementar na prática. Os EUA fizeram então uma proposta de fomentar com recursos daquele país a pesquisa de algodão no Brasil. Foram feitos alguns pagamentos mensais, mas hoje eles estão suspensos sob a alegação de restrições orçamentárias por parte dos americanos.

A nova lei agrícola dos EUA contém dispositivos que, ao invés de conceder subsídios aos produtores – o que é proibido pela OMC, no seu Código de Subsídios e Medidas Compensatórias – os valores outorgados aos fazendeiros foram transformados em um seguro generoso e abrangente, o Stacked Income Protection

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Plan (Staks) que, como o nome indica, é um “reforço de renda” para o produtor. Um pagamento direto ao produtor é feito de forma a cobrir de 70% a 90% das perdas, caso haja um sinistro provocado por adversidades climáticas. O governo quer ainda subsidiar em 80% o prêmio a ser pago.

O entendimento do Brasil (CAMEX) é de que persistem, com esse seguro, fatores que distorcem o comércio internacional. Mas essa questão não pode ser resolvida sem uma análise mais demorada. Cana de açúcar

Nesse caso, o problema maior são os subsídios à produção concedidos pelo governo indiano. Esse é um subsídio condenado pela OMC, mas sobre sua acionabilidade, com decisão definitiva, será necessário analisar os compromissos de suporte interno (subsídios a políticas domésticas) que a Índia registrou nos seus compromissos na Rodada do Uruguai.

É preciso ainda provar o dano em terceiros mercados que o Brasil sofre com esse tipo de subsídio e o nexo causal de perdas de mercados de exportação. Tão difícil assim não será: o Brasil é o maior exportador mundial de açúcar (50% das exportações mundiais). Por coincidência ou devido aos subsídios indianos, o fato é que os preços internacionais estão nos seus menores níveis há quase quatro anos.

Nova lei agrícola americana de 2014

Essa é uma lei que tem grande importância para o Brasil e merece ser discutida em detalhe. Aprovada em janeiro deste ano, carrega implicações para contenciosos entre os EUA e o Brasil. Nosso país deve solicitar à OMC o início dos procedimentos para a instalação de um painel na alegação inicial que os EUA continuam outorgando subsídios aos seus cotonicultores. Esse contencioso havia sido resolvido há quatro anos e foram feitos pagamentos compensatórios aos produtores brasileiros.

A nova lei agrícola criou outras formas de subsidiar os produtores daquele país, com um subsídio, sob a forma de um seguro, que fortalece a renda dos americanos. Essa questão toda está longe de ser resolvida (ver a seção sobre o algodão nesse trabalho). Foi feita uma análise junto aos norte-americanos no intuito de haver

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compensação no setor de carnes, mediante o reconhecimento, por parte dos EUA, da condição de Santa Catarina como zona livre de aftosa.

Mas essa é uma questão complexa porque nem o Brasil tem os mecanismos de compensação cruzada (perdas em um produto ou setor ser compensada com ganhos em outros), muito menos usou esse sistema em nossa política comercial.

Há também na nova lei agrícola outros dispositivos sobre direitos autorais, patentes de medicamentos, sementes etc. Esses e outros aspectos estão sendo analisados por técnicos dos setores privado e público para um posicionamento final.

É possível que a norma, no que tange a todas as exportações brasileiras, poderá produzir menos distorções que as leis agrícolas anteriores. Os pagamentos diretos aos produtores, dentro das medidas internas de suporte, que eram automaticamente concedidos, serão substituídos por dois mecanismos de proteção: um contra desastres climáticos e risco tecnológico, e outro relativo a riscos de comercialização e mercado.

Os seguros contra condições climáticas adversas são importantes para os produtores norte-americanos, mas fazem com que plantem cada vez mais, seja porque a renda não fica comprometida no caso de perdas com clima, e os recursos próprios dos produtores não sofrem grandes perdas.

As medidas contra a instabilidade de preços terão efeito de expansão na produção nos EUA e causará impacto nos preços e na produção em outros países do mundo. Ambos os programas-seguros irão aumentar em muito o grau de resiliência dos produtores em casos de fortes impactos de clima e preços.

Dificuldade de acesso a mercados de produtos brasileiros processados

Um dos fatores que mais afetam as exportações do Brasil são as barreiras tarifárias e não tarifárias impostas a produtos processados com variados níveis de valor adicionado. Nos produtos básicos, e muito mais ainda nos produtos com alto valor, deveria ter avançado alguma forma de liberalização comercial, já que uma grande parte do comércio de produtos de alto valor agregado está sujeita a restrições não tarifárias, como veremos.

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As barreiras não tarifárias são um obstáculo importante ao comércio para os países em desenvolvimento e precisam estar na mesa de negociações sobre libertação do comércio de produtos do agronegócio.

Essas barreiras assumem várias formas e subtraem de países como o Brasil, que tem uma indústria de alimentos avançada capaz de competir com muitas nações no tocante a itens como carnes processadas e seus subprodutos. Tais barreiras podem ser muito elevadas em ambos os produtos agrícolas transformados e não transformados.

Entres as principais barreiras de acesso de produtos de alto valor a todos os mercados – de países desenvolvidos e em desenvolvimento – podemos citar: •

Restrições a produtos processados que utilizaram como matéria prima

produtos transgênicos. •

Regras de origem da UE e regras relativas à rastreabilidade; controle sobre

substâncias e aditivos condenados por normas locais (em muitos países, mas as maiores restrições são as impostas pela União Europeia). •

A combinação destas regras com os acordos comerciais preferenciais que se

torna mais oneroso quando o grau de processamento aumenta. •

Regulamentos de saúde e segurança.

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Esquemas de rotulagem do comércio justo e orgânico.

•

Normas ambientais, que atingem as matérias primas usadas nos produtos

processados. •

Procedimentos de importação – que se tornam barreiras disfarçadas à

exportações brasileira – impostos até pelos próprios países em desenvolvimento (as operações de exportação e importação na Índia envolvem 12 processos separados).

As normas são devidas e são aceitas. O que não está correto é usá-las como verdadeiras barreiras não tarifárias, que precisam ser colocadas em primeiro plano nas negociações de acesso a mercado de exportação de produtos de maior valor agregado.

Hoje, os países em desenvolvimento têm uma baixa percentagem de exportações de produtos finais processados, que normalmente contam com maior valor agregado sobre produtos agrícolas primários. Por exemplo, os países em desenvolvimento

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respondem por 91 % das exportações de café cru, mas apenas 3 % das exportações de café processado. O mesmo ocorre com o cacau e o chá.

Esta contingência é frequentemente atribuída a países desenvolvidos que aplicam severas barreiras comerciais e tarifas sobre produtos industrializados, tanto maior quanto mais elevados os níveis de agregação de valor.

Os países importam as matérias primas, tais como commodities, soja (grão, farelo e óleo), açúcar, algodão, milho, arroz e taxam as importações de processados a partir desses produtos, que têm tarifas muito baixas. Há uma verdadeira “escalada tarifária” na qual o nível das tarifas dos produtos transformados não é significativamente maior do que o nível de tarifas sobre produtos não transformados. O Japão é a única grande exceção a esse padrão geral.

Por outro lado, as barreiras tarifárias entre os próprios países em desenvolvimento são muito altas. Por exemplo, as tarifas de café torrado são 71 % no México e 99 % na Índia. Há, no entanto, pouca evidência da “escalada tarifária” sobre o comércio entre os países em desenvolvimento: as tarifas são frequentemente muito elevadas em ambos os produtos agrícolas transformados e não transformados.

Não podem existir barreiras tarifárias importantes quando se trata de graus mais elevados de transformação de produtos mais complexos (como o chocolate). Estes são especialmente prevalecentes em linhas de produtos em que não há concorrência entre os países desenvolvidos e subdesenvolvidos ou em países desenvolvidos que produzem alguns ingredientes para esses produtos (por exemplo, leite e açúcar para chocolate).

A experiência de reforma do comércio sugere que os benefícios da sua remoção fluirão principalmente para os países em desenvolvimento.

Barreiras não tarifárias devem, portanto, ser prioridade no futuro, nas políticas comerciais e na formulação de políticas nacionais nos países pobres. Delas não há necessidade porque os mercados estabelecerão os níveis de preços relativos dos produtos nacionais versus produtos importados.

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Em última instância, os consumidores farão a seleção dos produtos de acordo com seus gostos e preferências. Não raro os consumidores preferem produtos nacionais processados, fazendo uso de receitas ancestrais de seus próprios países.

Visão do futuro

E o futuro? Hoje, voltam-se as vistas para uma onda de negociações e investimentos, sob uma nova perspectiva: a das cadeias de valor e não mais de bens e serviços isoladamente. A globalização tem novas regras com estudo das fragmentações nas cadeias domésticas e internacionais, que são gargalos no processo de geração de valor. Um exemplo são as tarifas sobre produtos intermediários, as dificuldades de financiamentos e investimentos em infraestrutura, políticas de intervenção dos governos nos mercados agrícolas, etc. Tudo isso conspira contra a integração total das cadeias mundiais de produtos agrícolas. Se as negociações não progredirem, há que se beneficiar dos investimentos em cadeias globais.

Os investimentos em Cadeias Globais de Valor (CGVs) requerem um ambiente jurídico com regras claras e estáveis, que assegurem aos investidores uma garantia de não haver quebras de contratos; uma política macroeconômica transparente e previsível; uma integração entre todos os elos das cadeias de produção até os portos de exportação; baixas tarifas (ou tarifa zero) para insumos intermediários; medidas de facilitação de comércio; redução dos trâmites burocráticos nos processos de regularização de negócios e contratos; eliminação de impostos sobre serviços essenciais à produção e o comércio externo; e mecanismos de arbitragem em controvérsias entre o setor privado e os governos.

A formação de CGV atrairia investimentos no país e facilitaria as negociações, pois mercados integrados tendem a reduzir tarifas e, mais ainda, como as cadeias precisam de outros serviços, a formação da CGV propiciaria avanços em entendimentos em torno dos novos temas, como serviços, investimentos e propriedade intelectual. A falta de acordo nessas áreas fez com que as cadeias globais apresentassem grande fragmentação em elos importantes, regulamentação de muitos setores da economia que discriminavam investimentos estrangeiros, falta de reconhecimento de propriedade intelectual, marcos jurídicos nacionais que criam instabilidade jurídica, etc.

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A importância desse novo enfoque está sendo reconhecida pela OECD, Banco Mundial e por toda a comunidade acadêmica no Brasil e no mundo. Recente seminário no IPEA discutiu a metodologia dos cálculos das CGV.

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