Supremo Tribunal Federal DJe 05/09/2011 Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13
Ementa e Acórdão
30/06/2011
PLENÁRIO
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 CEARÁ RELATOR REQTE.(S) ADV.(A/S) INTDO.(A/S)
: MIN. MARCO AURÉLIO : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS PRODUTORES - ANAMUP : EMMANUEL GUEDES FERREIRA : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ
MUNICÍPIOS – PARTICIPAÇÃO EM TRIBUTOS ESTADUAIS – VINCULAÇÃO. Surge a plausibilidade do pedido e o risco, uma vez versada, na norma atacada, vinculação imprópria, porque estranha à Constituição Federal, e a assunção, pelo Estado, da administração de valores que devem ser repassados, integralmente, aos municípios. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em conceder a liminar para suspender a eficácia do inciso I do § 1º do artigo 249-A da Constituição do Estado do Ceará, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 71/2011, bem como do artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483/2011, nos termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão presidida pelo Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas. Brasília, 30 de junho de 2011. MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR
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Supremo Tribunal Federal Relatório
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30/06/2011
PLENÁRIO
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 CEARÁ RELATOR REQTE.(S) ADV.(A/S) INTDO.(A/S)
: MIN. MARCO AURÉLIO : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS PRODUTORES - ANAMUP : EMMANUEL GUEDES FERREIRA : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ
RE LAT Ó RI O O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Eis as informações prestadas pela Assessoria: A Associação Nacional dos Municípios Produtores formalizou ação direta de inconstitucionalidade contra o artigo 1º da Emenda Constitucional estadual nº 71 – que inseriu o artigo 249-A na Constituição do Estado do Ceará – bem como contra o artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483, de 5 de abril de 2011 – editado com o propósito de regulamentar a alteração constitucional –, por suposta violação aos artigos 18, 34, inciso VII, alínea “c”, 158, incisos III e IV, e 160 da Carta Federal. Eis o teor dos dispositivos impugnados: Emenda Constitucional estadual nº 71: Art. 1º Fica inserido o art. 249-A na Constituição do Estado do Ceará, com a seguinte redação: “Art. 249-A. Fica instituído o Fundo Estadual de Atenção Secundária à Saúde, de natureza contábil e financeira, destinado à manutenção dos serviços de saúde de média complexidade, em urgência e emergência, em atendimentos móveis de urgência e emergência, de
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ADI 4.597 MC / CE odontologia especializada especializada.
e
de
rede
ambulatorial
§1° O Fundo previsto no caput é constituído: I - por quinze por cento dos recursos a que se relerem os incisos III e IV do art. 158 da Constituição Federal e os incisos I e Il do art. 198 desta Constituição; II - por recursos depositados pelo Estado na conta específica do Fundo, correspondentes a dois terços do valor previsto no inciso I; III - por outros recursos previstos em Lei especifica. § 2º O Fundo Estadual de Atenção Secundária à Saúde é subordinado à Secretaria de Saúde do Estado do Ceará”. Decreto nº 30.483, de 5 de abril de 2011 Art. 1º Fica o Poder Executivo Estadual por meio de sua Secretariada Fazenda (SEFAZ), autorizado a destinar o valor correspondente a 15% (quinze por cento) da quota parte dos impostos previstos nos incisos III e IV do art.158 da Constituição Federal e incisos I e II do art. 198 da Constituição Estadual do Ceará (ICMS e IPVA), ao Fundo Estadual de Atenção Secundária à Saúde, instituído pela Emenda Constitucional Estadual N° 71, de 18 de janeiro de 2011. Parágrafo único. Da quota parte dos impostos referidos no caput deste artigo, serão excluídos os valores dos recursos destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), previsto no art.
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ADI 4.597 MC / CE 60, I do ADCT da Constituição Federal e Fundo Estadual de Combate a Pobreza (FECOP), instituído pela Lei Complementar Estadual n° 37, de 26 de novembro de 2003. Inicialmente, salienta possuir legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta, pois alega reunir municípios dotados de grande capacidade de produção. Faz referência ao julgamento do Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.153, no qual foi acolhida a tese favorável à legitimação ativa das “associações de associações”. Afirma que os atos impugnados atingem diretamente os municípios cearenses com fortes características de produção, daí a pertinência temática. Conforme aduz, os dispositivos atacados permitem que o Estado do Ceará retire 15% dos recursos a que se referem os incisos III e IV do artigo 158 da Carta Federal de 1988 para a constituição do Fundo Estadual de Atenção Secundária à Saúde, gerenciado pelo Poder Executivo estadual. A medida, assevera, representa enorme prejuízo aos municípios situados no referido Estado e colide com o Diploma Maior. Alude à violação à autonomia municipal, versada no artigo 18 da Constituição Federal, no que assegura aos municípios a competência para gerenciar as rendas próprias sem tutela ou ingerência de terceiros. Evoca a decisão proferida no Recurso Extraordinário nº 572.762, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, na qual se assentou a inconstitucionalidade de qualquer providência de estadomembro, para reter de modo indevido parcela que constitucionalmente deve ser repassada a município. Cita, em igual sentido, o julgamento dos Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento nº 665.186/SC, da relatoria do Ministro Celso de Mello.
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ADI 4.597 MC / CE Afirma ter o constituinte originário reservado aos municípios, nos incisos III e IV do artigo 158 da Lei Maior, metade do produto da arrecadação do Imposto do Estado sobre a propriedade de veículos e 25% do imposto do Estado relativo à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Conforme aduz, consubstancia violação ao princípio federativo o fato de o Estado do Ceará apropriar-se dessas receitas, reduzindo os respectivos repasses. Menciona, por fim, o artigo 160 da Constituição Federal. Sob o ângulo do risco, diz do prejuízo às finanças dos municípios cearenses. Postula a concessão de medida acauteladora para suspender a eficácia do inciso I do § 1º do artigo 249-A da Constituição do Estado do Ceará, com a redação que lhe foi atribuída pela Emenda Constitucional nº 71/2011, e, por arrastamento, do artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483/2011, consoante autorizado pelos artigos 10, § 3º, e 11 da Lei nº 9.868/99. No mérito, pretende seja declarada a inconstitucionalidade dos citados dispositivos. O processo encontra-se concluso para a apreciação do pedido de concessão de liminar.
É o relatório.
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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30/06/2011
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MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 CEARÁ
VOTO O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Trago este processo para exame do pedido de concessão de medida acauteladora, deixando de acionar o artigo 12 da Lei nº 9.868/99, presente a envergadura da matéria, a relevância da causa de pedir lançada na inicial, alfim, o contexto constitucional e o risco de manter com plena eficácia os dispositivos atacados. Friso, também, que a requerente, Associação Nacional dos Municípios Produtores – ANAMUP, credenciase ante o estatuto que lhe dá respaldo e o fato de congregar municípios em onze estados da Federação – relação juntada ao processo. A requerente pretende a suspensão cautelar da eficácia do inciso I do § 1º do artigo 249-A da Constituição do Estado do Ceará, na redação que lhe foi atribuída pela Emenda Constitucional nº 71/2011, bem como do artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483, de 5 de abril de 2011, que o regulamentou. A referida emenda constitucional estadual destinou quinze por cento dos recursos previstos nos incisos III e IV do artigo 158 da Carta Federal, que dispõem sobre a participação municipal em impostos estaduais, ao Fundo Estadual de Atenção Secundária à Saúde. Consoante narra, o fundo financeiro tem por finalidade a “manutenção dos serviços de saúde de média complexidade, em urgência e emergência, em atendimentos móveis de urgência e emergência, de odontologia especializada e de rede ambulatorial especializada”. A gestão dos recursos do fundo foi subordinada à Secretaria de Saúde do Estado do Ceará, com disciplina geral atribuída ao Conselho Estadual de Saúde. O federalismo brasileiro, instituído de modo artificial e por desagregação de um Estado que era, originalmente, unitário, revela a opção pela descentralização política como método preferencial para a gestão da coisa pública. A forma de Estado federal reclama espaços de liberdade para atuação dos entes federativos, tradicionalmente
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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ADI 4.597 MC / CE reconhecidos nas prerrogativas de autogoverno, auto-organização e autoadministração. A federação pressupõe a possibilidade de livre eleição dos governantes locais, de edição de normas jurídicas próprias e, por fim, de criação de instituições administrativas de cunho local e de exercício de função sem ingerências externas. Tais prerrogativas não são absolutas e encontram limites no texto constitucional. Sabe-se que o constituinte de 1988 adotou a técnica alemã do “federalismo cooperativo”, no qual se atribuem aos entes federativos competências comuns, visando que eles se articulem para o exercício conjunto. Para o desempenho das competências, foram atribuídas receitas, ora por meio de participação na arrecadação tributária de outro ente – artigos 157 a 159 da Carta de 1988 –, ora pela atribuição direta de imposição de tributos – artigos 153 a 156 da Lei Maior. A repartição de receitas tributárias consubstancia peça-chave do equilíbrio federativo, porquanto inviável ao membro da Federação, sem a fonte de financiamento, dar concretude aos objetivos constitucionais que lhe são atribuídos. Nesse sentido, Sérgio Ferrari pondera: “ainda que os Estadosmembros recebessem ampla autonomia formal para autogovernar-se, isto de nada adiantaria se não lhes fossem assegurados meios de arrecadar sua própria receita para fazer frente às despesas decorrentes do exercício das demais autonomias” (Constituição estadual e federação, 2003, pp. 50 e 51). Daí a relevância da proteção conferida às fontes de receita dos entes federativos, expressa textualmente no artigo 160 da Constituição, o qual proclama a impossibilidade de retenção de créditos, destinados aos estados e municípios, decorrentes do mecanismo constitucional de transferência de receitas tributárias. Os artigos 1º e 18 da Lei Maior são inequívocos ao revelar a condição dos municípios de legítimos integrantes do pacto federativo, assegurando-lhes autonomia. O rol de incisos do artigo 30 da Carta da República vem em reforço, indicando as competências municipais e afastando-as de eventual ingerência dos Estados. Sobre o ponto, leciona o mestre Raul Machado Horta:
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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ADI 4.597 MC / CE
O constituinte brasileiro de 1988 rompeu com sedimentada concepção, inaugurada na Constituição de 1891, quando se concebia o Município como ‘planta do Estado’, entendimento clássico que foi sendo paulatinamente abandonado nas Constituições sucessivas, até alcançar, em 1988, a integração do Município entre os componentes da República Federativa. O constituinte de 1988 cedeu ao irresistível movimento municipalista, que projetou a presença do Município no centro das decisões da Assembléia Constituinte ( “Pluralidade do Federalismo”, in Ives Gandra da Silva Martins (coord.), Direito contemporâneo, estudos em homenagem a Oscar Dias Corrêa, p. 257).
Não há qualquer margem à edição de normas pelos Estados que afetem a liberdade de destinação das receitas municipais originárias, ainda que provenientes da arrecadação de tributos estaduais. A eficácia da Constituição Federal não encontra limite no poder de auto-organização estadual, do qual resulta o denominado “poder constituinte derivado decorrente”. Logo, a pretexto de exercê-lo, não pode o constituinte estadual simplesmente inovar, de modo contrário ao texto constitucional federal, sob pena de subverter a hierarquia das normas no ordenamento jurídico nacional, norteada que é pelo princípio da supremacia da Constituição. Assim ocorre porque, ao contrário do poder constituinte originário, que age com ampla liberdade, o poder constituinte derivado, desempenhado pelos Estados da Federação, encontra fundamento direto no artigo 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Vejam a redação: Art. 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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ADI 4.597 MC / CE Não se trata, portanto, de um poder inaugural, soberano, mas de um poder limitado, submetido a diretrizes daquele que o instituiu. Como tal, deve-lhe obediência irrestrita, sob pena de censura deste Supremo. O ato impugnado discrepa, a mais não poder, dos princípios e regras atinentes à Federação. Colide frontalmente com o artigo 160 da Lei Maior, sendo certo que não se encontram presentes as exceções contidas nos incisos I e II do parágrafo único do preceito. Quanto a esse último ponto, atentem para a redação do texto constitucional. O Direito possui institutos, expressões e vocábulos com sentido próprio. Descabe confundir retenção de valores, para aguardar-se o cumprimento do mínimo constitucional de investimento em saúde, com compensação. É permitido o condicionamento da entrega do recurso para compelir o ente federativo em mora ao pagamento dos créditos ou à satisfação do disposto no artigo 198, § 2º, incisos II e III, da Lei Maior, que dispõem sobre a vinculação de receita para investimentos em matéria de saúde pública. Não pode o Estado, a pretexto de exigir a observância da meta constitucional, simplesmente se apropriar de recursos que a ele não pertencem, administrando-os. Regis Fernandes de Oliveira relembra: “Condicionar aí não significa reter, mas subordinar o repasse a evento futuro e incerto” (Curso de direito financeiro, 2010, p. 320). A coincidência do percentual fixado na norma atacada com o disposto no artigo 77, inciso III e § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias leva à conclusão, equivocada a meu ver, de que o Estado apenas regulamentou o que nele está previsto. Isso porque a referência a fundo de saúde, feita no § 3º do mesmo artigo, para ser compatível com o princípio federativo, só pode ser entendida como fundo do próprio ente ou, se híbrido, constituído com a aquiescência de todos os envolvidos, ausente na espécie. Anoto, para concluir, que o Supremo, no Recurso Extraordinário nº 572.762, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, manteve decisão de Tribunal de Justiça em que se assentou inconstitucional semelhante pretensão do Estado de Santa Catarina. No mais, ao declarar a
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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ADI 4.597 MC / CE inconstitucionalidade de normas de constituições estaduais que tolheram a liberdade dos municípios, já proclamou que a autonomia municipal reside na própria Lei Maior – Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 692/GO, da relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, e nº 3.549/GO, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia. Procede o que alegado pela requerente. Inequívoco é o risco de dano grave às finanças dos municípios do Ceará caso seja mantida a eficácia dos dispositivos impugnados. Não há autonomia municipal sem os correlatos recursos financeiros para assegurá-la e desenvolvê-la. Ante o quadro, defiro a medida acauteladora para suspender a eficácia do inciso I do § 1º do artigo 249-A da Constituição do Estado do Ceará, na redação que lhe foi atribuída pela Emenda Constitucional nº 71/2011, bem como do artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483. É como voto.
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. LUIZ FUX
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30/06/2011
PLENÁRIO
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 CEARÁ
VOTO O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, eu anotei aqui que, efetivamente, - só para ficar bem claro - esse percentual que a emenda constitucional criou é incidente sobre a parcela que deve ser repassada ao município. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Que deveria ser repassada à administração do município. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quer dizer, é uma inconstitucionalidade absolutamente escancarada. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Escancarada. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E isso viola o pacto federativo. Eu estou de acordo com o Ministro Marco Aurélio. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Ou seja, o Estado pretendeu tutelar os municípios quanto à aplicação desse numerário, que deveria ser repassado sem qualquer vinculação, porque estas estão em preceitos exaustivos da Constituição Federal – refiro-me ao artigo 160.
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Supremo Tribunal Federal Voto - MIN. AYRES BRITTO
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30/06/2011
PLENÁRIO
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 CEARÁ VOTO O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, eu também gostaria de subscrever os fundamentos e a conclusão do voto do Ministro Marco Aurélio e realçar a importância do tema, porque ele diz com a própria natureza da Federação, que passa pelo capítulo constitucional, necessariamente, da repartição das receitas tributárias. Vossa Excelência disse bem: o artigo 158. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – O próprio Estado deveria ter colocado as "barbas de molho", porque o procedimento, em tese, poderia ser adotado pela União. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Isso. Vossa Excelência disse bem: o artigo 158, III e IV, foi violado porque a Constituição deixa claro: "Art. 158 - Pertencem aos Municípios:" E vem aqueles resultados da arrecadação tributária. A relação, aí, não é nem de pertinência, é de pertencimento - esse neologismo que os constitucionalistas usam hoje é bem apropriado -, tanto que, se o estado deixar de entregar as receitas municipais no prazo devido, os estados se sujeitam à intervenção da União. Aqui é mais grave, porque o estado está muito mais que retardando a entrega de receitas municipais; ele está suprimindo receitas municipais, apropriando-se delas. O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Fazendo as vezes dos municípios na aplicação de recursos. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Perfeito. É um caso clássico de "fazer cortesia com o chapéu alheio", que a Constituição não aceita, repugna. Eu acompanho o voto de Vossa Excelência.
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Supremo Tribunal Federal Decisão de Julgamento
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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.597 PROCED. : CEARÁ RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS PRODUTORES ANAMUP ADV.(A/S) : EMMANUEL GUEDES FERREIRA INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, concedeu a liminar para suspender a eficácia do inciso I do § 1º do artigo 249-A da Constituição do Estado do Ceará, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 71/2011, bem como do artigo 1º do Decreto estadual nº 30.483/2011. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Celso de Mello e Dias Toffoli e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 30.06.2011. Presidência do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia e Luiz Fux. Vice-Procuradora-Geral Duprat de Britto Pereira.
da
República,
Dra.
Deborah
Macedo
p/ Luiz Tomimatsu Secretário
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