TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 024.930/2016-4
GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC 024.930/2016-4. Natureza: Relatório de Acompanhamento. Órgãos: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF); Secretaria de Política Econômica (SPE/MF); Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP); Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) e ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional (PGFN). Representação legal: não há. SUMÁRIO: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO. AVALIAÇÃO DA PREVISÃO DE RECEITAS, FIXAÇÃO DE DESPESAS E DAS METAS FISCAIS CONSTANTES DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA RELATIVA AO ANO DE 2017. ADEQUABILIDADE DAS PREVISÕES REALIZADAS. POSSIBILIDADE DE O DÉFICIT APRESENTADO NO RESULTADO PRIMÁRIO SOFRER ELEVAÇÃO DE R$ 46 BILHÕES. COMUNICAÇÃO À COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Adoto, como parte do relatório, a instrução de mérito elaborada no âmbito da Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag (peça 32), que contou com a anuência do corpo gerencial daquela unidade técnica (peças 33 e 34), a seguir transcrita com os ajustes de forma pertinentes: 1. INTRODUÇÃO 1. Tratam os autos de acompanhamento de conformidade, realizado com o propósito de avaliar a previsão das receitas e a fixação das despesas contida no Projeto de Lei Orçamentária da União para o exercício de 2017, em cumprimento à disposição do inciso III do art. 3º da Resolução-TCU 142/2001, nos termos do art. 12 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), com vistas ao encaminhamento à Comissão Mista Permanente a que alude o § 1º do art. 166 da Constituição Federal. 2. O presente trabalho foi realizado em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União, aprovadas pela Portaria-TCU 280, de 8/12/2010, e revisadas pela PortariaTCU 168, de 30/6/2011, e, de modo subsidiário, com os Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pela Portaria-Segecex 26, de 19/10/2009. 3. Os métodos empregados no presente acompanhamento contemplaram: obtenção de dados e de informações econômicas nos principais órgãos de imprensa nacionais e em instituições públicas e privadas; exame da legislação pertinente e diligências aos órgãos auditados. Realizaram-se também consultas aos sítios dos seguintes órgãos/entidades: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB); Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Senado Federal (SF); Banco Central do Brasil (Bacen); Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Instituto Brasileiro de
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Geografia e Estatística (IBGE); Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea); Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MP); e Secretaria de Orçamento Federal (SOF). 6. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 3.399.470 milhões, sendo R$ 1.409.636 milhões correspondentes às receitas primárias e R$ 1.989.834 milhões às receitas financeiras. 7. A tabela a seguir relaciona a previsão das receitas e a fixação das despesas para 2017, segundo o PLOA 2017. Tabela 1 – Estimativa das receitas e fixação das despesas para 2017 R$ milhões
Discriminação Receitas primárias
PLOA 2017 1.409.636
Receita administrada pela RFB
868.408
Arrecadação líquida do RGPS
381.110
Receita não administrada pela RFB
160.119
Receitas financeiras
1.989.834
Refinanciamento
946.408
Emissão de títulos
619.337
Operações Oficiais de Crédito
29.600
Remuneração das disponibilidades
114.536
Demais
279.955
Total das receitas Transferências a estados e municípios
3.399.470 222.907
Receita líquida de transferências
3.176.563
Despesa primária total
1.326.296
Pessoal e encargos sociais
285.530
Benefícios da previdência
562.359
Despesas obrigatórias sem controle de fluxo
229.026
Despesas com controle de fluxo do poder executivo
249.381
Despesas financeiras Juros e encargos da dívida Amortização da dívida Demais Total das despesas
1.850.267 339.077 1.383.191 127.999 3.176.563
Fonte: PLOA 2017, Volume I, Quadro 9, página 233 (peça 25)
2. PARÂMETROS MACROECONÔMICOS 8. Neste capítulo avalia-se a adequação das estimativas feitas no PLOA 2017 para os parâmetros macroeconômicos. Os parâmetros analisados são: IPCA, deflator implícito do PIB, crescimento real do PIB, PIB e taxa Selic. O IPCA é utilizado na verificação das estimativas das despesas primárias. O crescimento real do PIB e o deflator implícito do PIB são utilizados na verificação das estimativas do PIB. O PIB é utilizado na verificação das estimativas das receitas primárias líquidas. As taxas de juros são utilizadas na verificação da sustentabilidade da dívida pública. 9. A tabela a seguir apresenta os principais parâmetros macroeconômicos estimados para 2016 e 2017 pelo governo, conforme Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/MF (peça 10), e pelo mercado, conforme Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23). Nas seções seguintes, estes parâmetros serão analisados.
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Tabela 2 - Parâmetros macroeconômicos Projeções para 2016 Parâmetros
PLOA 2017
IPCA (% a.a.)
7,2%
Deflator implícito do PIB (% a.a.)
9,2%
Crescimento real do PIB (% a.a.)
-3,0%
PIB (R$ milhões)
6.253.285
Mercado
Projeções para 2017 PLOA 2017
6,89%
Mercado
4,8%
5,00%
7,4% -3,22%
1,6%
1,23%
6.821.879
Taxa Selic - taxa média anual 14,01% 14,13% 12,11% 11,63% Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
2.1. IPCA 10. Devido ao processo inflacionário, o valor da moeda se altera no tempo. Para comparar séries históricas de valores expressos em reais é útil, portanto, convertê-los para o valor da moeda em uma data comum. Este procedimento é denominado de “deflação”. 11. Existem diversos índices que permitem realizar a deflação. Para converter preços de um único produto, basta verificar a variação dos preços do produto entre as diversas datas. Para valores que agregam diversos produtos, é necessário usar índices que expressem a média da variação dos preços do conjunto de produtos. Desta forma, tem-se IPCA, IGP-M, IGP-DI, IPC-Fipe, etc. 12. O IPCA é utilizado na análise das previsões das despesas e no cálculo da estimativa para o deflator implícito do PIB de acordo com as projeções do mercado. A tabela a seguir apresenta as estimativas para este indicador apresentadas no PLOA 2017 e pelo mercado no Boletim Focus de 21/10/2016. As colunas “índice” apresentam o número índice dos preços que, partindo de 1 em 2015, evolui segundo as estimativas para o IPCA em cada caso. A coluna “variação” apresenta a diferença percentual deste índice entre as estimativas do governo e as do mercado. Como se observa para 2017, a diferença entre estes índices é de um décimo por cento.
Tabela 3 – Estimativas para o IPCA Ano
PLOA Mercado Variação % a.a. índice % a.a. índice 2015 1,000 1,000 2016 7,20% 1,072 6,89% 1,069 -0,29% 2017 4,80% 1,123 5,00% 1,122 -0,10% Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
13.
Pelo exposto, as previsões do governo para o IPCA podem ser consideradas adequadas.
2.2. Deflator implícito do PIB 14. A influência dos preços no PIB apresenta uma particularidade. O PIB de um dado ano, ou PIB a preços correntes, corresponde à soma dos valores de tudo o que foi produzido no país ao longo do ano, computados aos preços vigentes à época. Os preços, portanto, não são expressos em uma única data, mas ao longo de um ano. O deflator implícito do PIB entre dois anos corresponde ao fator a ser aplicado ao PIB de um ano para se obter o valor do que foi produzido neste ano segundo os preços do outro ano. Desta forma, o deflator deve captar a variação média dos preços entre estes dois anos. 15. No Ofício nº 10049/2016-GABIN/SPE/MF (peça 10), a SPE/MF estima o deflator para 2016 em 9,2% e para 2017 em 7,4%. 16. Para verificar se os valores estimados pelo Executivo são adequados, é preciso compará-los com as estimativas de mercado. Esta comparação apresenta um complicador, pois o Boletim Focus relaciona as estimativas do mercado para diversos indicadores de preços: IPCA, IGP -DI, IGP-M e IPC-Fipe, mas não apresenta estimativas para o deflator implícito do PIB. Para contornar esta dificuldade, foram feitos os seguintes cálculos e comparações:
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Qual é a inflação média entre 2015 e 2016 medida pelo IPCA segundo a previsão do PLOA 2017 e a do mercado; Qual é a inflação média entre 2016 e 2017 medida pelo IPCA segundo a previsão do PLOA 2017 e a do mercado;
Qual é a diferença entre as estimativas do PLOA 2017 e do mercado para cada caso.
17. A tabela a seguir apresenta as estimativas do IPCA para 2016 e 2017. As últimas linhas apresentam as médias dos valores deste indicador entre 2015 e 2016 e entre 2016 e 2017. A última coluna apresenta as diferenças entre as previsões do mercado e as do PLOA 2017. Tabela 4 – Médias do IPCA PLOA 2017
Mercado
Diferença
2015
10,67%
10,67%
-
2016
7,20%
6,89%
0,31 p.p.
2017
4,80%
5,00%
-0,20 p.p.
Média 2015 - 2016
8,94%
8,78%
0,16 p.p.
Média 2016 - 2017 6,00% 5,95% 0,05 p.p. Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
18. A estimativa do deflator implícito do PIB para 2016, calculada pela equipe de auditoria de forma compatível com a expectativa do mercado para a inflação, foi calculada a partir da estimativa do PLOA 2017 para o deflator, somando-se a diferença entre as estimativas do mercado e do PLOA para a média do IPCA entre 2015 e 2016. A estimativa do deflator para 2017 seguiu raciocínio análogo. A partir dos dados da tabela 4 e das estimativas para o deflator do PLOA 2017, informadas no parágrafo 15, tem-se:
Valor do deflator de 2016 calculado pela equipe de auditoria: 9,2% + 0,16% = 9,36%
Valor do deflator de 2017 calculado pela equipe de auditoria: 7,4% + 0,05% = 7,45%
19. A tabela a seguir compara as estimativas para a variação real do PIB, deflator implícito do PIB e variação nominal do PIB. As colunas com as estimativas para a variação real do PIB foram obtidas do PLOA 2017 e do Boletim Focus de 21/10/2016. As colunas com as estimativas para o deflator implícito do PIB foram obtidas do PLOA 2017 e calculadas pela equipe de auditoria, conforme explicado no parágrafo anterior. As duas últimas colunas apresentam os índices da variação nominal, que combina os efeitos da variação real do PIB com a variação de preços dada pelo deflator. A diferença entre estas estimativas se refletirá na diferença entre as previsões para o PIB de 2017, conforme apresentadas na tabela 6 no parágrafo 20. Tabela 5 – Variação do PIB Ano
Variação real
Deflator
Variação nominal
PLOA 2017 Mercado PLOA 2017 Mercado PLOA 2017 Mercado
2016
-3,00%
-3,22%
9,20%
9,36%
5,924%
5,839%
2017
1,60%
1,23%
7,40%
7,45%
9,118%
8,772%
Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
2.3. PIB 20. A tabela a seguir apresenta as estimativas do PIB para 2016 e 2017. Os cálculos partiram do último valor conhecido do PIB de 2015 e das estimativas para o crescimento nominal apresentadas na tabela 5. Como pode-se ver, a estimativa do PIB para 2017, calculada pela equipe de auditoria de forma compatível com as expectativas do mercado, resulta ser inferior em 0,36% ou R$ 24.624 milhões em comparação com a do PLOA 2017. Tabela 6 – Estimativas para o PIB R$ milhões
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PLOA 2017 Ano
Mercado
Var. nominal
PIB
Diferença
Var. nominal
PIB
Valor
%
2015
5.904.331
5.904.331
-
2016
6.253.285
5,924%
6.249.085
5,839%
-4.200
-0,07%
2017
6.821.879
9,118%
6.797.255
8,772%
-24.624
-0,36%
Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
21.
Nos próximos parágrafos relata-se a análise sobre a compatibilidade destas previsões com a evolução histórica do PIB. 22. Os gráficos 1 e 2 a seguir apresentam a evolução do PIB desde 1900. Para melhor visualizar esta evolução e observar tendências, os valores foram deflacionados e transformados por logaritmo. A primeira operação permite retirar o efeito da variação do valor da moeda ao longo do período em análise. A segunda operação, em períodos de crescimento uniforme, transforma uma curva de tendência exponencial para uma curva com tendência linear, mais fácil de se observar graficamente. 23. O gráfico 1, que representa a evolução em todo o período considerado, permite observar três períodos distintos. O primeiro, de 1900 a 1928, o segundo, de 1932 a 1979, e o último, de 1993 a 2016. Entre estes períodos, observa-se uma certa “turbulência” em função de graves crises econômicas. A primeira, com duração de 4 anos, entre 1929 e 1932, foi resultado da grande depressão mundial que se seguiu à queda da bolsa de valores americana. A segunda, mais longa, com duração de 14 anos entre 1980 e 1993, foi resultado das sucessivas crises do petróleo e do período hiper inflacionário ocorrido no Brasil em função de políticas econômicas que amplificaram e estenderam a crise externa. Gráfico 1 – Evolução histórica do log(PIB) – 1900 - 2016 7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
2015
2012
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
1907
1904
1901
4,0
Fonte: IBGE
24. O gráfico 2 a seguir destaca o período entre 1993 e 2016. Nele, é possível observar que, a partir de 2014, houve uma queda maior do PIB em relação à tendência linear do período. A questão que se coloca é se esta será uma flutuação localizada como se observou em diversos momentos da economia brasileira ou se será mais um período “turbulento” que perdurará por 4 ou 14 anos como nos dois períodos anteriormente mencionados (1928-1932 e 1979-1993). Dada a inexistência de fatores externos graves a partir de 2014, pode-se esperar que esta será mais uma flutuação localizada. O crescimento real médio, conforme a tendência linear, foi de 3,24% a.a. no período entre 1993 e 2014. Gráfico 2 – Evolução histórica do log(PIB) – 1993 - 2016
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6,9
6,8
6,7
6,6
6,5
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
6,4
Fonte: IBGE
25.
A tabela a seguir apresenta os anos em que se observou queda real no PIB e o que ocorreu no ano seguinte. Nos 13 períodos observados, a média de recuperação no ano seguinte foi de 4,7% e, em apenas 3 períodos, a recuperação ficou abaixo de 1,6% no ano seguinte. Em todo o período analisado, apenas em 1930-1931 e em 2015-2016 ocorreram 2 anos seguidos de queda real do PIB e não houve caso de três anos seguidos de queda real do PIB. O PIB, no período 2015-2016, sofreu a maior queda real desde 1900. Tabela 7 – Períodos com queda real do PIB entre 1900 e 2016 Período com queda
Período seguinte
Ano
Queda
Ano
Crescimento
1902
-0,5%
1903
1,90%
1908
-3,2%
1909
10,30%
1914
-1,3%
1915
0,30%
1918
-2,0%
1919
7,90%
1930/31
-5,4%
1932
4,30%
1940
-1,0%
1941
4,90%
1942
-2,7%
1943
8,50%
1981
-4,2%
1982
0,80%
1983
-2,9%
1984
5,40%
1988
-0,1%
1989
3,20%
1990
-4,3%
1991
1,00%
1992
-0,5%
1993
4,70%
2009
-0,1%
2010
7,50%
-6,8%
_
_
2015/2016 Fonte: IBGE
26. Pelo exposto nesta seção, conclui-se que, à luz da evolução histórica do PIB, a previsão do PLOA 2017 para o PIB de 2017, com crescimento real de 1,6% em relação a 2016, é factível. No entanto, o valor do PLOA 2017 ficou 0,36%, em valor relativo, ou R$ 24.624 milhões, em valor absoluto, acima da estimativa calculada pela equipe de auditoria a partir das estimativas do mercado. 2.4. Taxa Selic 27. A taxa Selic é utilizada na verificação da sustentabilidade da dívida pública. O gráfico a seguir apresenta a evolução da taxa Selic nominal e a taxa real descontada da inflação. Como podese observar, desde 2011, com exceção do período entre março de 2012 e dezembro de 2013, no ápice da implementação da política denominada de “Nova Matriz Econômica – NME”, a taxa real de juros ficou bastante estável em torno de 4,26% a.a.
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Gráfico 3 – Taxa Selic nominal e real 50 45 40 35 30 25 20 15
10
0
1997_01 1997_05 1997_09 1998_01 1998_05 1998_09 1999_01 1999_05 1999_09 2000_01 2000_05 2000_09 2001_01 2001_05 2001_09 2002_01 2002_05 2002_09 2003_01 2003_05 2003_09 2004_01 2004_05 2004_09 2005_01 2005_05 2005_09 2006_01 2006_05 2006_09 2007_01 2007_05 2007_09 2008_01 2008_05 2008_09 2009_01 2009_05 2009_09 2010_01 2010_05 2010_09 2011_01 2011_05 2011_09 2012_01 2012_05 2012_09 2013_01 2013_05 2013_09 2014_01 2014_05 2014_09 2015_01 2015_05 2015_09 2016_01 2016_05
5
Taxa Nominal
IPCA
Taxa Real
Fonte: BC e IBGE
28. A tabela a seguir apresenta as previsões para a taxa Selic. Para calcular a taxa real, são apresentadas as previsões para o IPCA já mencionadas na seção 2.1. Tabela 8 – Taxa Selic 2016 PLOA 2017 IPCA Selic nominal Selic real
2017 Mercado
Diferença
PLOA 2017
Mercado
Diferença
7,20%
6,89%
-0,31 p.p.
4,80%
5,00%
0,20 p.p.
14,01%
14,13%
0,12 p.p.
12,11%
11,63%
-0,48 p.p.
6,35%
6,77%
0,42 p.p.
6,98%
6,31%
-0,66 p.p.
Fonte: Ofício nº 1049/2016-GABIN/SPE/M F (peça 10) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
29. Pelos dados apresentados na tabela, a estimativa do mercado para a taxa real em 2016 é superior em 0,42 p.p à do Executivo. Para 2017, esta relação se inverte, ficando a estimativa do mercado 0,66 p.p. abaixo da estimativa do Executivo. Em todos os casos, em função da queda da inflação e do não acompanhamento de queda na taxa Selic, as previsões para a taxa real de juros ficam acima da tendência de 4,26% observada nos últimos anos. 30. Como a previsão da taxa real de juros feita pelo Executivo para 2017 é superior à previsão do mercado, o presente trabalho considera que a análise de sustentabilidade da dívida feita com essa previsão será adequada por ser mais conservadora do que a previsão do mercado. 3. RESULTADO PRIMÁRIO 31. A principal meta constante do PLOA 2017 a ser analisada é o resultado primário do governo federal, que resulta da diferença entre a receita primária líquida e a despesa total. As seções seguintes analisarão cada um destes itens. 3.1. Receita Primária Líquida 32. A receita primária líquida federal é obtida da receita primária bruta, deduzida das transferências constitucionais e legais a estados e municípios. No presente trabalho, utiliza-se a sigla RPLF para designar esta receita e rplf para designar sua proporção em relação ao PIB. 33. O presente trabalho partiu da análise da evolução histórica da rplf porque esta relação apresenta comportamento estável por períodos relativamente longos. O gráfico a seguir mostra a série histórica da rplf, destacando a tendência linear ocorrida no período entre 2011 e 2015. Observa-se que os valores verificados entre 2011 e 2015 ficaram próximos da tendência linear neste período. Gráfico 4 – Receita primária líquida como percentual do PIB - rplf
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21% 20% 19%
18% 17% 16% 15%
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
14%
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peça 21)
34. A tabela a seguir apresenta os valores do gráfico 4 entre 2011 e 2017. Os valores da primeira linha correspondem ao que foi observado entre 2011 e 2015 e ao que foi projetado pelo PLOA 2017 para 2016 e 2017. A segunda linha apresenta os valores contidos na reta de tendência, calculados em função do histórico observado entre 2011 e 2015. A terceira linha apresenta a diferença entre as duas primeiras linhas. A rplf estimada pelo PLOA 2017 para 2017 está 0,090 p.p. acima da tendência observada entre 2011 e 2015. Tabela 9 – Receita primária líquida como percentual do PIB - rplf rplf (*) Tendência Diferença
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 18,868% 18,488% 18,727% 17,961% 17,803% 17,225% 17,396% 18,901% 18,635% 18,369% 18,104% 17,838% 17,572% 17,306% -0,032 p.p. -0,147 p.p. 0,357 p.p. -0,142 p.p. -0,035 p.p. -0,347 p.p. 0,090 p.p.
(*) os valores da rplf entre 2011 e 2015 são os realizados e para 2016 e 2017 são os estimados no PLOA 2017 Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central, Tabela 4.1 (peça 21)
35. A tabela a seguir apresenta duas possibilidades para a previsão da RPLF para 2017. A primeira linha apresenta a previsão contida no PLOA 2017. A segunda linha usa a previsão do PIB feita no capítulo anterior e a rplf segundo a tendência histórica observada entre 2011 e 2015. As duas últimas linhas mostram que a previsão feita pela equipe é inferior em R$ 10.395 milhões, ou 0,88% do valor estimado no PLOA 2017. Tabela 10 – Receita primária líquida – comparação das previsões R$ milhões
PLOA 2017 Mercado/projeção Diferença absoluta Diferença percentual
PIB 6.821.879 6.797.255 -24.624 -0,36%
% do PIB Receita Primária Líquida 17,396% 1.186.728 17,306% 1.176.333 0,090 p.p. -10.395 -0,88%
Fonte: PLOA 2017, Quadro 9, Volume I, página 233 (peça 25) e Boletim Focus de 21/10/2016 (peça 23)
36. Pelo exposto, conclui-se que a previsão para a receita primária líquida federal para 2017 apresentada no PLOA 2017, apresenta risco de frustração de R$ 10.395 milhões, sendo R$ 4.284 milhões em função do PIB ficar abaixo do previsto e R$ 6.111 milhões adicionais em função de não se conseguir aumentar a rplf em comparação com a tendência observada nos anos recentes. Existem diversas medidas em curso que foram ou serão adotadas pelo governo com objetivo de aumentar esta proporção, como a DRU, eliminação ou redução das desonerações de tributos e receitas extraordinárias.
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3.2. Despesa Primária Total 37. No presente item serão analisadas as previsões para a despesa primária a partir dos valores históricos descontados dos efeitos da inflação. Esta escolha foi feita porque estes valores apresentam crescimento relativamente estável ao longo dos últimos anos. 38. Para isto, foi utilizada a sub planilha 1.1-A da planilha “Resultado do Tesouro Nacional” (peça 22), de agosto de 2016, obtida na página da STN. Esta planilha relaciona, mês a mês, as receitas e despesas desde 1997 convertidas para preços de agosto de 2016. Estes valores podem ser convertidos aos preços de qualquer outra data, usando a variação do IPCA entre a data de referência da planilha e a data desejada. Como o ano de 2016 ainda não terminou, esta planilha permite obter os totais anuais até o ano de 2015. As despesas estão separadas em 4 grupos: (1) Benefícios previdenciários; (2) Pessoal e encargos sociais; (3) Outras despesas obrigatórias; (4) Despesas discricionárias – todos os poderes. 39. Para 2016 e 2017, utilizaram-se apenas as projeções contidas no PLOA 2017, expressas em valores correntes. Para comparar os valores deflacionados da planilha mencionada no parágrafo anterior com valores correntes estimados no PLOA 2017, utilizou-se o mês de junho de 2017 como referência para se deflacionar os preços. Esta particular data foi escolhida porque os totais anuais em valores correntes são praticamente iguais aos totais deflacionados para junho do referido ano. 40. Para se converter os dados até 2015 obtidos da planilha da STN para os preços de junho de 2017, foram feitas duas operações. Inicialmente, usando a série do IPCA contida nesta planilha, converteu-se os valores para preços de junho de 2016. Em seguida, utilizou-se o percentual de 6% para converter os valores para junho de 2017. Este valor corresponde à média das estimativas do PLOA 2017 para o IPCA em 2016 e 2017, conforme apresentado na tabela 4 do parágrafo 17. 41. Os totais referentes a 2016, estimados no PLOA 2017 e expressos em valores correntes, foram considerados como equivalentes aos deflacionados para junho de 2016. Para expressá-los a preços de junho de 2017, utilizou-se o mesmo percentual de 6% mencionado no parágrafo anterior. 42. Os totais referentes a 2017, estimados no PLOA 2017 e expressos em valores correntes, foram mantidos como equivalentes aos valores deflacionados para junho de 2017. 43. Os gráficos 5 a 8 a seguir apresentam as curvas das despesas realizadas e retas representativas das tendências observadas em períodos recentes. Os valores, expressos aos preços estimados de junho de 2017, foram calculados conforme exposto nos parágrafos anteriores. Como as tendências são lineares, sem aplicação de logaritmo aos valores observados, o que é estável no tempo são as variações absolutas e não as variações percentuais. Como os valores absolutos são crescentes e as variações absolutas são constantes, as variações percentuais são decrescentes. 44. O gráfico 5 a seguir apresenta a despesa primária total. Pela tendência observada entre 2003 e 2015, a despesa primária total cresceu, em termos reais, R$ 61.263 milhões ao ano em média, correspondendo a um crescimento de 4,80% entre 2014 e 2015. No entanto, a partir de 2015, os valores ficaram abaixo da tendência linear observada e, em termos reais, a despesa total de 2015 caiu 4% em relação a 2014. Gráfico 5 – Despesa primária total a preços estimados de junho de 2017
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1.500.000
1.400.000 1.300.000 1.200.000 1.100.000 1.000.000
900.000 800.000 700.000
600.000 500.000 400.000
300.000 200.000 100.000 2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
-
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peça 22) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
45. Os gráficos 6, 7 e 8 seguintes, mostram que a redução das despesas primárias em relação à tendência foi decorrente da contenção do crescimento das despesas com pessoal e encargos e com a estabilização das demais despesas em valores deflacionados. 46. O gráfico 6 a seguir apresenta as despesas com benefícios previdenciários. Observa-se que os valores ficaram sempre próximos da tendência linear observada no período entre 2003 e 2015. As flutuações são pequenas e, no período recente, apenas o ano de 2015 ficou abaixo em relação à tendência, provavelmente devido à greve dos servidores da previdência que resultou em atrasos nas concessões de benefícios. Pela tendência, a despesa com benefícios previdenciários cresceu, em termos reais, R$ 22.089 milhões ao ano em média, correspondendo a um crescimento real de 4,50% entre 2014 e 2015. Gráfico 6 – Despesa com benefícios previdenciários a preços estimados de junho de 2017 600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
-
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peça 22) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
47. O gráfico 7 a seguir apresenta a despesa com pessoal e encargos. Observa-se que os valores ficaram sempre próximos da tendência linear observada entre 2009 e 2015. Neste período, o crescimento observado foi bem menor do que nos períodos entre 1997 e 2002 e entre 2005 e 2010. Aparentemente, com pequenos ajustes, a despesa com pessoal e encargos pode passar a apresentar, em curto espaço de tempo, crescimento zero em valores corrigidos pela inflação. Pela tendência entre 2009 e 2015, a despesa com pessoal e encargos cresceu, em termos reais, R$ 2.936 milhões ao ano em média, correspondendo a um crescimento real de 1,06% entre 2014 e 2015. Gráfico 7 – Despesa com pessoal e encargos a preços estimados de junho de 2017
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300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
-
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peça 22) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
48. O gráfico 8 a seguir apresenta as demais despesas, ou seja, as “outras despesas obrigatórias” e as “despesas discricionárias – todos os poderes”, atualmente denominadas “despesas com controle de fluxo do poder executivo”. Optou-se por analisar estes dois grupos em conjunto em virtude de, em separado, apresentarem comportamento errático, provavelmente em função de mudanças nos critérios de classificação dessas despesas. Observa-se que os valores ficaram próximos da tendência linear observada no período entre 2003 e 2015, com exceção de 2010 e 2014, quando estas despesas ficaram bem acima da tendência. As despesas de 2015 e as previsões para 2016 e 2017 estão bem abaixo da tendência observada. Pela tendência, as demais despesas cresceriam, em termos reais, R$ 29.781 milhões ao ano em média, correspondendo a um crescimento de 5,97% entre 2014 e 2015. Apesar desta tendência de crescimento, este grupo de despesas apresentou em 2015 queda real de 10,3% em relação a 2014 e, nos três anos seguintes, se comprovadas as previsões do PLOA 2017, apresentará tendência praticamente estável. Gráfico 8 – Demais despesas a preços estimados de junho de 2017 700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
-
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peça 22) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
49. A tabela 11 a seguir compara as despesas primárias previstas pelo PLOA 2017 para 2017 com as despesas de 2016 e com a tendência linear calculada pela equipe de auditoria a partir do que foi executado entre 2003 e 2015. Todos os valores estão expressos aos preços de junho de 2017. Esta tabela apresenta também a subdivisão das despesas em benefícios previdenciários, pessoal e encargos e demais despesas. A primeira coluna apresenta os valores de 2016 conforme o PLOA 2017 e corrigidos pelo IPCA médio entre 2016 e 2017 de 6%. A segunda coluna apresenta os valores estimados no PLOA 2017 sem correção e a terceira coluna os valores calculados pela tendência linear. As demais colunas apresentam a variação entre os valores estimados pelo PLOA 2017 e os demais valores.
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Tabela 11 – Comparação das despesas de 2017 com as de 2016 e com a tendência Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
Despesa total Benefícios Previdenciários Pessoal e Encargos Sociais Demais despesas
2016 (a) 1.305.613 538.308 277.778 489.526
2017 (b) 1.326.296 562.359 285.530 478.407
Tendência Variação Variação (c) (b)/(a) (b)/(c) 1.459.580 1,6% -9,1% 557.474 4,5% 0,9% 285.052 2,8% 0,2% 588.373 -2,3% -18,7%
Fonte: PLOA 2017, Quadro 9, Volume I, página 233 (peça 25)
50. Observa-se que o valor estimado para a despesa total em 2017 fica 9,1% abaixo da tendência, mas 1,6% acima do valor de 2016. Esta estimativa, se vier a ser confirmada, poderá ser considerada importante vitória para o equilíbrio fiscal. Não tanto pelo quase cumprimento do teto da PEC 241, mas pela quebra da tendência observada nos últimos anos. No entanto, caso as medidas de contenção das despesas não sejam implementadas de forma correta, as despesas primárias têm o potencial de ficar R$ 133.284 milhões acima do previsto no PLOA 2017 (R$ 1.459.580 milhões – R$ 1.326.296 milhões). 51. Quanto ao crescimento real das despesas totais de 1,6% em relação às despesas estimadas para 2016 e o estabelecimento do teto para as despesas, cabe uma observação. O texto da PEC 241/2016, que propõe alterar o art. 102, §3º, inciso I, da CF/88, limita os gastos para 2017 aos gastos realizados em 2016 corrigidos pelo IPCA entre janeiro e dezembro de 2016. Ocorre que, ao comparar as despesas de 2017 com as de 2016, a variação de preços corresponderá, aproximadamente, à média entre a inflação de 2016 e a inflação de 2017. Desta forma, para se corrigir as despesas de 2016 para preços médios de 2017 a equipe de auditoria optou por aplicar o percentual de 6,0% (média entre 7,2% de 2016 e 4,8% de 2017) mais aderente à realidade do mercado, conforme a tabela 4, parágrafo 17, e não de 7,2%. 52. A despesa total para 2016, estimada no PLOA 2017, é de R$ 1.231.710 milhões. Corrigindo este valor pela inflação de 7,2% estimada no PLOA 2017 entre 2016 e 2017, obtém-se R$ 1.320.393 milhões. Corrigindo o mesmo valor pela inflação média entre 2016 e 2017, estimada pela equipe de auditoria em 6%, obtemos R$ 1.305.613 milhões. Desta forma, a previsão do PLOA 2017 para as despesas de 2017 (R$ 1.326.296 milhões) está 0,5% acima do teto (R$ 1.320.393 milhões), conforme o texto da PEC 241/2016, mas 1,6% acima dos R$ 1.305.613 milhões corrigidos pela média do IPCA entre 2016 e 2017. 53. A previsão do PLOA 2017 para as despesas com benefícios previdenciários em 2017, em termos reais, está 0,9% acima da tendência e 4,5% acima do estimado para 2016. Este grupo, por apresentar tendência de crescimento muito acima da inflação, representa o maior desafio para a estabilização das despesas primárias no curto prazo. 54. A previsão do PLOA 2017 para as despesas com pessoal e encargos em 2017, em termos reais, está 0,2% acima da tendência. No entanto, como já visto, esta tendência foi bastante reduzida em relação ao observado no período entre 2005 e 2010. Apesar disso, ainda está 2,8% acima do previsto para 2016. 55. As demais despesas ficaram 2,3% abaixo, em termos reais, do total previsto para 2016, e 18,7% abaixo da tendência observada no período entre 2003 e 2015. Como era de se esperar, a contenção das despesas deste grupo é o principal mecanismo usado pelo o governo para atingir a estabilização das despesas primárias. 56. No entanto, para se cumprir com o teto a ser estabelecido pela PEC 241, ou seja, se a soma de três parcelas positivas tiver que ser mantida constante, o crescimento de duas das parcelas, ou seja, despesas com benefícios previdenciários e despesas com pessoal mais encargos, está matematicamente limitado ao atual total da terceira parcela. Afinal, esta terceira parcela, ou seja, as outras despesas, só pode ser reduzida até zero. Na realidade, o limite de crescimento das duas parcelas mencionadas é bem menor, porque, na prática, as outras despesas não poderão ficar abaixo
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de um certo valor. Desta forma, o cumprimento do teto para as despesas primárias exigirá, em curto espaço de tempo, o controle do crescimento das despesas com benefícios previdenciários e das despesas com pessoal mais encargos. 57. Em função do exposto, a previsão contida no PLOA 2017 para as despesas primárias totais de R$ 1.326.295,5 milhões pode ser considerada factível, mas exigirá grande esforço por parte do governo para realizá-la. Conforme exposto no parágrafo 50 deste trabalho, existe o risco das despesas primárias ficarem R$ 133.284 milhões acima do previsto, caso a tendência de crescimento dos gastos não seja revertida pelas medidas previstas pelo Executivo. 3.3. Resultado do RGPS 58. Dada a importância do RGPS para o equilíbrio das contas do governo federal e dado que o RGPS, além das despesas com benefícios, arrecada receitas das contribuições previdenciárias, é possível analisar o resultado primário sob o ponto de vista exclusivo do RGPS. Os parágrafos seguintes analisarão este resultado. 59. Os gráficos 9, 10 e 11 a seguir apresentam as receitas e as despesas do RGPS nos últimos anos expressos aos preços de junho de 2017. O primeiro engloba os regimes urbano e rural. Os dois seguintes apresentam estes dois regimes de forma separada. Gráfico 9 – Receitas e despesas previdenciárias 600.000
500.000 400.000 300.000 200.000
100.000
Arrecadação Líquida Total
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0
Benefícios Previdenciários Totais
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peças 28 e 29) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
Gráfico 10 – Receitas e despesas previdenciárias urbanas 450.000 400.000
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000
Arrecadação Líquida Urbana
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
Benefícios Previdenciários Urbanos
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peças 28 e 29) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
Gráfico 11 – Receitas e despesas previdenciárias rurais
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140.000 120.000 100.000
80.000 60.000 40.000 20.000
Arrecadação Líquida Rural
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
Benefícios Previdenciários Rurais
Fonte: STN – Resultado Fiscal do Governo Central (peças 28 e 29) Valores em R$ milhões deflacionados para junho de 2017
60. O regime previdenciário urbano vinha apresentando superávits desde 2009 até 2015. O déficit estimado para 2016 é mais em decorrência da queda da arrecadação do que do crescimento dos benefícios. 61. O regime previdenciário rural apresenta benefícios crescentes e arrecadação praticamente estagnada, resultando em déficits crescentes. 62. Pelas previsões do PLOA 2017, a situação do déficit do RGPS é crescente, conforme mostra a tabela 12 a seguir. O crescimento nominal corresponde ao crescimento entre 2016 e 2017 por seus valores correntes. O crescimento real desconta a inflação média entre 2016 e 2017 de 6%, conforme apresentado na tabela 4, no parágrafo 17 desta instrução. Tabela 12 – Resultado do RGPS R$ milhões
Crescimento nominal
Crescimento real
381.110
6,28%
0,26%
562.359
10,74%
4,47%
Déficit -149.238 -181.250 Fonte: PLOA 2017, Quadro 9, Volume I, página 233 (peça 25)
21,45%
14,58%
2016
2017
Arrecadação líquida do RGPS
358.600
Benefícios da previdência
507.838
63. A partir destes dados, conclui-se que o déficit do RGPS continua crescente e requer, antes de
mais nada, analisar separadamente os regimes urbano e rural. Em cada regime, faz-se necessário estudar soluções para reduzir o crescimento das despesas com benefícios e/ou aumentar a arrecadação das contribuições. 3.4. Resultado Primário 64. A tabela a seguir apresenta o resumo dos cálculos sobre receita e despesa primária feitos nas seções 3.1 e 3.2. As colunas designadas como “PLOA 2017” apresentam os valores do Quadro 9, volume I, página 233, do PLOA 2017. As colunas designadas como “risco” apresentam os valores estimados pelo presente trabalho, a saber: a receita primária líquida é a que foi apresentada na tabela 10, parágrafo 35, e foi calculada tendo como base o PIB em valores correntes estimado a partir das projeções do mercado para a inflação e para o crescimento real do PIB; a despesa primária total é a da tendência linear dos últimos anos, conforme apresentada na Tabela 11, parágrafo 49. Tabela 13 – Riscos para o resultado primário Valores em R$ milhões
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Item Receita primária líquida Despesa primária total Resultado primário PIB
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PLOA 2017 Valor (a) % / PIB 1.186.728 17,396% 1.326.296 19,442% -139.568 -2,046% 6.821.900
Risco Valor (b) 1.176.333 1.459.580 -283.247 6.797.255
% / PIB 17,306% 21,473% -4,167%
Diferença (b) - (a) -10.395 133.284 -143.679
Fonte: PLOA 2017, Quadro 9, volume I, página 233 (peça 25); Tabela 10, parágrafo 35; Tabela 11, parágrafo 49.
65. O risco de se chegar a um déficit de R$ 283.247 milhões é, em menor monta, em função de eventual frustração de receita, mas, principalmente, pela eventual frustração das medidas de controle das despesas previstas pelo governo. Para se atingir o resultado previsto é essencial que o governo consiga reverter a tendência de aumento das despesas observada nos últimos anos. 66. Supondo que as despesas primárias, em termos reais, fiquem congeladas nos próximos anos em obediência ao teto a ser estabelecido pela PEC 241, podemos estimar os resultados primários nos próximos anos conforme a expressão a seguir. Para simplificar as notações, designaremos o PIB pela letra Y, comum na literatura econômica, as receitas primárias líquidas federais por RPLF, as despesas primárias totais por DPT e o resultado primário por RP. O crescimento real do PIB será designado por 𝑦̇ . As siglas em letras minúsculas significam a proporção em relação ao PIB. Todos os valores são expressos na moeda de uma única data.
𝑅𝑃 = 𝑅𝑃𝐿𝐹 − 𝐷𝑃𝑇 = 𝑅𝑃𝐿𝐹 − 𝐷𝑃𝑇2017 = 𝑟𝑝𝑙𝑓 × 𝑌 − 𝑑𝑝𝑡2017 × 𝑌2017 𝑟𝑝 =
𝑅𝑃 𝑟𝑝𝑙𝑓 × 𝑌 − 19,442% × 𝑌2017 = 𝑌 𝑌
𝑟𝑝 = 𝑟𝑝𝑙𝑓 −
19,442%
(1)
𝑌 𝑌2017
𝑌
67. Na expressão (1) anterior a relação indica o crescimento real acumulado do PIB desde 𝑌2017 2017. Se o crescimento futuro for consistente, esta relação é crescente e o termo negativo da expressão (1) é decrescente. Desta forma, o resultado primário como proporção do PIB, dado pela sigla rp, será crescente. Esta condição será fundamental para se atingir a sustentabilidade da dívida, como será visto no próximo capítulo. 68. Na apresentação que o Ministério da Fazenda fez a respeito do PLOA 2017, existe a previsão de se atingir déficit primário nulo em 2019. Usando a equação (1) anterior, esta meta pode ser atingida, mas exigirá as seguintes condições: a)
rplf retornando a pelo menos 18,76% sobre o PIB;
b)
manutenção das despesas, em valores reais, ao total executado em 2016.
c)
crescimento real do PIB de 1,6% em 2017 e de 2% em 2018;
𝑟𝑝2019 = 𝑟𝑝𝑙𝑓2019 −
19,442% 19,442% ≥ 0 ∴ 𝑟𝑝𝑙𝑓2019 ≥ = 18,76% 𝑌2019 1,016 × 1,02 𝑌2017
69. De qualquer forma, mantidas as condições (a) e (b) acima, que praticamente só dependem de vontade política, a meta de déficit fiscal nulo pode ser atingida desde que haja qualquer crescimento real e continuado do PIB. O que pode mudar é o prazo para se atingir esta meta em função da taxa de crescimento do PIB nos próximos anos. 70. Pelo exposto, o resultado primário para 2017 previsto no PLOA 2017 pode ser alcançado desde que: (a) as receitas primárias líquidas aumentem em proporção ao PIB em comparação com a tendência observada; (b) as despesas primárias fiquem limitadas às de 2016 corrigidas pela
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inflação, obedecendo ao teto a ser estabelecido pela PEC 241; (c) o PIB cresça 1,6% em 2017, em termos reais, ou seja compensado por maior arrecadação tributária. 71. Uma importante conclusão pode também ser tirada da expressão deduzida no parágrafo 66: se a rplf for mantida ou aumentada; se a despesa primária obedecer ao teto; e se houver crescimento continuado do PIB nos próximos anos, o resultado primário será crescente, podendo ficar positivo a partir de 2019. 72. Pelo exposto, as metas estabelecidas pelo PLDO 2017 e modificadas pela proposta encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional em 7/7/2016 (peça 24), são factíveis, desde que atendidas as condições apresentadas nos dois parágrafos anteriores. Cabe esclarecer que, até a conclusão do presente trabalho, ainda não havia sido aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o próximo exercício financeiro. 4. SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA DO SETOR PÚBLICO 4.1. Condição de sustentabilidade 73. A condição de sustentabilidade da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) pode ser entendida como sinônimo da existência de um limite superior para sua relação com o PIB no longo prazo. Isto significa que deve existir uma data a partir da qual esta relação não cresça mais. Para analisar esta condição, iremos considerar um ano t0 e o ano seguinte t1 . Para efeito da formulação apresentada a seguir, Y se refere ao PIB, 𝑌̇ se refere ao crescimento real do PIB e DLSP se refere à dívida existente no final do ano. As siglas em letras minúsculas se referem às proporções em relação ao PIB. Desta forma, a condição de sustentabilidade pode ser expressa pela existência de um ano a partir do qual se verifique a condição: 𝐷𝐿𝑆𝑃1 𝑌1
≤
𝐷𝐿𝑆𝑃0 𝑌0
∴ 𝑑𝑙𝑠𝑝1 ≤ 𝑑𝑙𝑠𝑝0
(2)
74. O PIB Y varia entre t0 e t1 segundo a fórmula:
𝑌1 = 𝑌0 × (1 + ẏ 0 )
(3)
75. A DLSP varia entre t0 e t1 segundo a fórmula a seguir, conforme “Manual de Estatísticas Fiscais” publicado pelo Departamento de Estatísticas Fiscais do Banco Central do Brasil (peça 26):
𝐷𝐿𝑆𝑃1 = 𝐷𝐿𝑆𝑃0 + 𝐹𝐶1
(4)
76. O termo FC representa os fatores condicionantes da dívida DLSP e tem a expressão a seguir:
𝐹𝐶1 = 𝐽1 − 𝑅𝑃1 + 𝑉𝐶1 + 𝑅𝐷1 − 𝑃𝑅1 Os fatores condicionantes da DLSP são: J
pagamento de juros
RP
resultado primário
VC
variações cambiais
RD
reconhecimento de dívidas
PR
privatizações
77. Para efeito da sustentabilidade de longo prazo, iremos retirar os efeitos da inflação, da variação da taxa de câmbio, reconhecimentos de dívidas e privatizações. Os juros pagos no ano t 1 podem ser considerados como se fosse aplicada uma taxa real média j1 sobre a dívida líquida existente no início do ano (equivale ao fim do ano anterior). A equação que expressa a evolução da DLSP fica resumida a:
𝐷𝐿𝑆𝑃1 = 𝐷𝐿𝑆𝑃0 + 𝐽1 − 𝑅𝑃1 = 𝐷𝐿𝑆𝑃0 + 𝑗1 × 𝐷𝐿𝑆𝑃0 − 𝑅𝑃1
(4a)
78. Substituindo (3) e (4a) em (2), temos:
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𝐷𝐿𝑆𝑃1 𝐷𝐿𝑆𝑃0 + 𝐽1 − 𝑅𝑃1 𝐷𝐿𝑆𝑃0 = ≤ 𝑌1 𝑌0 × (1 + ẏ 0 ) 𝑌0 𝑑𝑙𝑠𝑝1 =
𝑑𝑙𝑠𝑝0 × 𝑌0 + 𝑗1 × 𝑑𝑙𝑠𝑝0 × 𝑌0 − 𝑟𝑝1 × 𝑌0 × (1 + ẏ 0 ) 𝑌0 × (1 + ẏ 0 )
𝑑𝑙𝑠𝑝1 = 𝑑𝑙𝑠𝑝0
𝑟𝑝1 ≥ 𝑑𝑙𝑠𝑝0
1+𝑗1 1+ẏ 0
− 𝑟𝑝1 ≤ 𝑑𝑙𝑠𝑝0
𝑗1 −ẏ 0 1+ẏ 0
≤ 𝑑𝑙𝑠𝑝0
(5) (6)
79. A equação (5) anterior permite calcular como a dlsp evolui de um ano para outro. A condição (6) é extremamente importante pelas conclusões que se pode obter: Se o crescimento real do PIB (ẏ 0 ) for maior ou igual à taxa média de juros reais (j 1 ) cobrados sobre a dívida, o lado direito da condição (6) será negativo e, portanto, a sustentabilidade pode ser obtida sem superávit primário; A sustentabilidade exige tanto maior superávit primário quanto maior for a taxa média de juros reais da economia (j 1 ); A sustentabilidade exige tanto maior superávit primário quanto maior for a dívida líquida como proporção ao PIB (dlsp 0 ); A sustentabilidade exige tanto menor superávit primário quanto maior for a taxa de crescimento real do PIB (ẏ 0 ). 80. A partir das equações (5) e (6) acima, conclui-se que a evolução futura da dlsp e a condição para sua sustentabilidade dependem do resultado primário, dos juros reais e do crescimento real do PIB. O resultado primário depende das decisões do governo e da legislação. Havendo maiores superávits primários, diminui a competição do governo por empréstimos. Havendo menos demanda por empréstimos, existe a possibilidade de redução das taxas de juros. Com menores taxas de juros, existe a possibilidade de maiores taxas de crescimento real do PIB. Em última análise, as equações (5) e (6) indicam um ciclo virtuoso que se realimenta a partir de superávits primários crescentes. Esta condição, como visto na equação (1) deduzida no parágrafo 66, será alcançada na medida em que o governo mantenha ou aumente a carga tributária federal líquida e limite as despesas primárias segundo o teto a ser estabelecido na PEC 241. 4.2. Parâmetros da dívida federal líquida em 2016 81. O conceito de dívida líquida precisa ser analisado com cuidado. A dívida líquida é composta por diversos tipos de dívidas, descontada da soma de diversos tipos de haveres. Para simplificar a análise, considera-se apenas os três tipos de dívidas ou haveres a seguir: Dívidas ou haveres que pagam ou recebem juros regulados por indicadores internos, como: Selic, IGP-M, IGP-DI, TR, etc.;
Dívidas ou haveres que pagam ou recebem juros regulados pela TJLP;
Dívidas ou haveres que pagam ou recebem juros regulados pela taxa PRIME.
82. A tabela 14 a seguir apresenta um resumo dos valores que compõem a DLSP em julho de 2016, conforme o relatório “Informações Complementares ao PLDO 2017 – Volume II”, na página 58 (peça 14). Os valores foram totalizados nos três grupos relacionados no parágrafo anterior. O valor designado como PRIME corresponde ao valor com indexador cambial externo. O valor designado como TJLP é o que aparece com esta designação nas Informações Complementares. O valor designado como “índices diversos” engloba todos os demais itens relacionados nas Informações Complementares. As taxas de juros nominais médias foram calculadas dividindo-se os juros pagos pelos montantes de cada tipo de dívida. As taxas reais das colunas referentes aos “diversos índices” e à TJLP foram obtidas subtraindo as taxas nominais da inflação projetada para
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2017 de 7,2%. A taxa real da PRIME foi mantida igual à nominal por se referir a ativos expressos em dólar americano (US$). As taxas de juros referentes ao total foram calculadas pelas médias das taxas reais de cada tipo ponderadas pelos montantes de cada tipo de dívida. Tabela 14 – Dívida líquida do setor público em julho de 2016 Valores em R$ milhões
Índices diversos Juros 444.881 Dívida 3.757.184 Dívida / PIB 63,63% Taxas nominais 11,84% Taxas reais 4,64%
TJLP Prime (47.068) (574) (837.815) (1.099.328) -14,19% -18,62% 5,62% 0,05% -1,58% 0,05%
Total 397.239 1.820.041 30,83% 21,83% 10,28%
Fonte: Informações Complementares ao PLDO 2017 – Volume II, página 58 (peça 14)
83. Como pode-se observar da tabela anterior, se considerarmos apenas a dívida líquida de R$ 1.820.041 milhões, o governo estaria pagando juros anuais à taxa nominal média de 21,83% ou à taxa real média de 10,28%. A menos que as dívidas sujeitas aos índices internos sejam reduzidas mediante liquidação dos haveres que são remunerados pela PRIME e pela TJLP, o que talvez não seja possível ou nem mesmo desejável, teríamos que considerar a taxa real de 10,28% sobre a dívida líquida, ou considerar a taxa de 4,64% sobre a dívida bruta para efeito da condição de sustentabilidade da dívida. 84. A taxa de juros nominal média sobre os valores associados aos diversos índices de preços internos ficou em 11,84%, 2,41 p.p. abaixo da taxa de 14,25% da Selic ao longo do período considerado na tabela 14 anterior. A taxa real de 4,64% paga ficou próxima da média de 4,26% observada nos últimos anos, mas bem abaixo da taxa Selic real de 6,98% estimada para 2017 no PLOA 2017, conforme apresentado na seção 2.4 do presente trabalho. 4.3. Evolução da dívida 85. A equação (5) deduzida no parágrafo 78 permite calcular como evolui a dívida pública em relação ao PIB. A equação (1) deduzida no parágrafo 66 permite calcular como evolui o resultado primário em relação ao PIB. Usando estas duas equações, a tabela a seguir apresenta uma estimativa de como a dívida pode evoluir nos próximos anos. Para o seu cálculo foram feitas algumas suposições razoáveis e com algum otimismo: O crescimento real do PIB se recupera, atingindo a média observada entre 1993 e 2014, que foi de 3,24%; A taxa de juros reais cai para a média de 4,26% observada antes de 2014; As receitas primárias líquidas recuperam o patamar de 18,8% de antes de 2011; As despesas primárias respeitam o teto dado pela PEC 241. Tabela 15 – Evolução da dívida Ano
dlsp
juros
cresc PIB
receitas
despesas
rp
2016
63,63% 6,97%
-3,00%
17,40%
19,70%
-2,30%
2017
72,21% 6,97%
1,60%
17,40%
19,44%
-2,04%
2018
76,29% 4,26%
2,00%
18,80%
19,06%
-0,26%
2019
77,86% 4,26%
2,00%
18,80%
18,69%
0,11%
2020
78,88% 4,26%
3,24%
18,80%
18,10%
0,70%
2021
78,39% 4,26%
3,24%
18,80%
17,53%
1,27%
86. Pelo observado, com estas premissas, a dívida alcança o máximo de 78,88% como proporção do PIB em 2020, passando a cair a partir de 2021. O cálculo a seguir mostra que a condição (6), deduzida no parágrafo 78, é atendida em 2021:
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𝑟𝑝 = 1,27% ≥ 78,39% ×
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4,26% − 3,24% = 0,77% 1 + 3,24%
87. Em condições menos otimistas, caso as taxas de juros sejam mantidas em 6,98%, a condição de sustentabilidade seria alcançada em 2025 e a dívida atingiria 87,79% do PIB. Se o crescimento real do PIB ficar em 2%, a condição seria alcançada em 2024 e a dívida atingiria 81,47% do PIB. Na hipótese mais pessimista, ocorrendo simultaneamente estas duas hipóteses, a condição de sustentabilidade só seria atingida em 2036 e a dívida atingiria 110,74% do PIB. 88. Com base na teoria econômica, resultados primários crescentes, além de permitirem a estabilização ou redução da dlsp, favorecem a queda das taxas de juros e o crescimento do PIB. Se isso vier a ocorrer, a previsão mais otimista de se atingir a sustentabilidade da dívida em 2021 poderá se realizar, desde que se consiga manter ou aumentar a rplf e controlar o crescimento da despesa pública. 5. RECEITAS FINANCEIRAS E A “REGRA DE OURO” 89. Quanto às receitas financeiras de R$ 1.989.834 milhões, 78,7% correspondem às operações de crédito, no valor de R$ 1.566.338 milhões, dos quais R$ 946.408 milhões destinam-se ao refinanciamento da dívida pública federal. 90. No âmbito dessas receitas financeiras, convém analisar o cumprimento da denominada “regra de ouro” das finanças públicas, consagrada no inciso III do art. 167 da Constituição Federal: É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 91. O artigo 12, parágrafo 2º, da LRF, é mais específico no que se refere à previsão de receita: O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. 92. A tabela a seguir apresenta as operações de crédito e as despesas de capital informadas nos Quadro 1C e 9 do Volume I do PLOA 2017. Como pode-se observar, as operações de crédito excedem as despesas de capital em R$ 61.850 milhões, resultando em descumprimento da “regra de ouro”. Tabela 16 – Operações de crédito x Despesas de capital (Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social) R$ milhões
Despesas de Capital (B)
Operações de crédito (A) Refinanciamento da dívida pública federal
946.408 Investimentos
39.282
Outras operações de crédito
619.930 Inversões Financeiras
82.015
Amortização da dívida
1.383.191
Total
1.566.338
1.504.488
Excesso: (C) = (A) - (B) 61.850 Fonte: Quadros 1C (peça 31) e 9 (peça 25), Volume I do PLOA 2017
93. No entanto, considerando-se a interpretação de que a comparação entre operações de crédito e despesas de capital deva incluir também o orçamento de investimento das empresas estatais, podese dizer que foi verificado o cumprimento dessa regra, conforme tabela a seguir: Tabela 17 – Operações de crédito x Despesas de capital (Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Estatais) R$ milhões
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Operações de crédito (A) Despesas de Capital (B) Orçamento Fiscal e da Seguridade
1.566.338
Orçamento de Investimento Total
1.504.488
4.174
89.773
1.570.512
1.594.261
Folga: (C) = (B) - (A) 23.749 Fonte: Quadros 1C (peça 31) e 9 (peça 25) e Anexo III (peça 30) do Volume I do PLOA 2017
6. RISCOS FISCAIS 6.1. Considerações Gerais 94. Por força do disposto no § 3º do art. 4º da LRF, em complemento ao exigido no § 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO deverá apresentar, em anexo específico, avaliação acerca dos riscos fiscais passíveis de interferir no equilíbrio das contas públicas, bem como as medidas corretivas a serem implementadas em caso de concretização desses riscos. Nesse sentido, impende repisar que, até a conclusão deste relatório, ainda não havia sido aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2017. 95. Segundo o Anexo de Riscos Fiscais (ARF) constante do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2017 - PLDO 2017 (peça 19), existem duas classes de eventos de risco que podem afetar as contas públicas. A primeira diz respeito aos eventos relacionados aos parâmetros macroeconômicos projetados para a elaboração do cenário contido na LOA. A segunda trata daqueles eventos cujo impacto se dá de forma direta nas receitas e/ou despesas constantes no cenário base, sem necessariamente afetar, a priori, os referidos eles parâmetros. 96. A análise apresentada no ARF 2017 foi subdividida em três grandes seções: análise macroeconômica do risco, riscos não incorporados na análise macroeconômica e gestão de riscos. 97. Na arrecadação, estimou-se uma frustação de até R$ 40 bilhões em 2017 por conta de um cenário de estresse relacionado aos parâmetros macroeconômicos, bem como o risco de perda de R$ 47 bilhões em função da não aprovação da Proposta de Emenda à Constituição que cria a CPMF, considerada na projeção de receita, o que proporcionaria uma oscilação negativa total de R$ 87 bilhões. Quanto à despesa, haveria o risco de ocorrência de até 0,4 bilhão de despesa adicional. 98. A tabela a seguir, elaborada com base na previsão de receitas administradas pela RFB para 2016 e nos efeitos decorrentes da variação de 1 p.p. (um ponto percentual) nos parâmetros macroeconômicos, evidencia a mensuração do risco fiscal inerente à previsão de arrecadação para o próximo exercício. Tabela 18 - Efeitos da redução de 1 p.p. na variação dos parâmetros sobre a previsão de receitas R$ bilhões
Previsão de Receitas Receitas Administradas (A) Parâmetros
868,407 Receitas Previdenciárias (D)
381,109
Impacto sobre a arrecadação prevista
PIB
-0,65%
-5,645
-0,14%
-0,533
Inflação
-0,60%
-5,210
-0,14%
0,533
Câmbio
-0,10%
-0,868
-
-
Juros Massa Salarial
-0,07% -0,03%
-0,608 -0,260
-0,81%
-3,087
Efeito acumulado Totais
(B)
-12,591
(E)
(C) = (A) + (B)
855,816
(F) = (D) + (E)
-3,087 378,022
Fontes: Anexo de Riscos Fiscais do PLDO Presidencial (peça 19) e M ensagem Presidencial do PLOA 2017 (peça 20, p.38)
99. Observa-se que a previsão de receitas administradas pela RFB para 2017, no montante de R$ 868,41 bilhões, pode estar sujeita a uma oscilação negativa estimada de até R$ 12,59 bilhões,
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em decorrência da redução de 1 p.p. nas estimativas dos parâmetros macroeconômicos de referência. Por sua vez, as receitas previdenciárias, com arrecadação prevista de R$ 381,11 bilhões, sofrem menor influência na variação dos parâmetros, cuja redução em 1 p.p. poderá provocar uma queda de receita da ordem de R$ 3,09 bilhões. 100. Conforme observado no parágrafo 20 desta instrução, a estimativa do PLOA 2017 para o PIB nominal está 0,69% acima da previsão calculada pela equipe de auditoria a partir das previsões mais recentes do mercado. Além do mais, conforme observado no parágrafo 34 desta instrução, a tendência da proporção da receita primária líquida em relação ao PIB é 0,090 p.p. inferior à proporção de 17,396% estimada pelo PLOA 2017 para 2017. Como consequência, o parágrafo 35 desta instrução apresenta o risco de queda da receita primária líquida de R$ 10.395 milhões, correspondente a 0,88% do valor estimado pelo PLOA 2017 para o PIB de 2017. 101. O maior risco fiscal reside na execução das despesas primárias. O parágrafo 49 desta instrução apresenta a Tabela 11 que mostra a despesa primária total correspondente à tendência observada no período entre 2003 e 2015. Caso as medidas de contenção das despesas primárias apresentadas pelo governo não sejam eficazes, estas despesas podem atingir R$ 1.459.580 milhões, ou 9,1% acima do previsto no PLOA 2017. 102. A Tabela 13, apresentada no parágrafo 64, mostra que o déficit primário pode atingir R$ 287.126 milhões e não R$ 139.568 milhões, conforme consta do PLOA 2017, caso ocorram os problemas mencionados nos parágrafos anteriores. 6.2. Dívida Ativa 103. A Dívida Ativa da União (DAU) abrange os créditos em favor da União cuja liquidez e certeza foram apuradas. Eles são considerados ativos contingentes, isto é, aqueles direitos da União que estão sujeitos à decisão judicial para o recebimento e, caso sejam recebidos, implicarão receita adicional para o governo central. A dívida ativa é uma espécie de crédito público, cuja matéria é definida pela Lei 4.320/1964. 104. A Constituição Federal, em seu art. 131, § 3°, atribui expressamente a representação da dívida ativa de natureza tributária da União à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. A Lei Complementar 73/1993, estabelece uma nova situação quando, além de atribuir competência àquela Procuradoria para apuração da liquidez e certeza da dívida ativa tributária e representação da União em sua execução, delega as mesmas atribuições às autarquias e fundações, em seus arts. 12 e 17. 105. Logo, como regra geral, no caso da União, a PGFN é responsável pela apuração da liquidez e certeza dos créditos da União, tributários ou não, a serem inscritos em dívida ativa, e pela representação legal da União. A Lei Complementar 73/1993 dá aos órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas a mesma competência para o tratamento da respectiva dívida ativa. 106. O Anexo V do PLDO 2017 (peça 19) classifica os ativos contingentes em: dívida ativa da União (DAU), depósitos judiciais e créditos do Bacen. Neste tópico do relatório são abordados apenas os valores concernentes à dívida ativa da União. 107. O Anexo II do PLDO 2017, que trata das informações complementares ao projeto de lei orçamentária para o próximo exercício financeiro exige, em seu inciso XVII, que sejam apresentados os dados de estoque e arrecadação da dívida ativa, no exercício de 2016, e as estimativas para os exercícios de 2016 e 2017, segregando-se por item de receita e identificando-se, separadamente, as informações do Regime Geral de Previdência Social. 108. Nesse contexto, em resposta à solicitação contida no Ofício 3-380/2016-TCU/Semag (peça 12), a PGFN informou, de acordo com o Ofício 2134/2016/PGFN/PG e a Nota Técnica/PGFN/CDA 196/2015, que não reviu as premissas estabelecidas no Anexo de Riscos Fiscais da LDO, mantendo-se, assim, os pressupostos anteriormente firmados. 109. Solicitou-se também, por meio do referido Ofício àquela Procuradoria, a posição atualizada das estimativas de arrecadação da DAU para 2016 e 2017, discriminando por item de receita. Em resposta, a PGFN encaminhou, conforme o ofício e a nota técnica retromencionados, oriundos da
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PGFN, os novos dados em relação às estimativas de arrecadação da dívida ativa da União: R$ 3,83 bilhões para 2016 e R$ 4,52 bilhões para 2017. 7. BENEFÍCIOS FINANCEIROS, CREDITÍCIOS, TRIBUTÁRIOS E PREVIDENCIÁRIOS 110. Conforme consta do inciso VII, letra “f” (peça 14, p.54), das Informações Complementares do PLOA 2017, os benefícios financeiros e creditícios a serem concedidos pela União totalizam R$ 121,13 bilhões. O montante das isenções e de quaisquer outros benefícios tributários (inciso VIII, letra “b”, peça 14, p. 66) somaram R$ 284,85 bilhões, considerando-se também os benefícios previdenciários. A seguinte tabela 19 apresenta estes valores discriminados por região. Esses benefícios somados alcançaram R$ 405,98 bilhões, correspondendo a 30,39% da arrecadação tributária prevista de R$ 1.335,99 bilhões (inciso VIII, letra “b”, peça 14, p. 66) e a 5,95% do PIB previsto para 2017 de R$ 6.821,88 bilhões (peça 10, p.3 – Parâmetros utilizados na previsão da receita e despesa contida no PLOA 2017). Tabela 19 – Benefícios financeiros, creditícios, tributários e previdenciários por Região – 2017 R$ bilhões Região
Financeiros e Creditícios Tributários e Previdenciários Valor % s/total % s/PIB Valor % s/total % s/PIB
Norte
Totais Valor % s/total % s/PIB
Arrecadação Valor % s/total % s/PIB 32,09
9,75
8,05%
0,14%
35,15
12,34%
0,52%
44,90
11,06%
0,66%
Nordeste
26,82
22,14%
0,39%
33,07
11,61%
0,48%
59,89
14,75%
0,88%
Centro-Oeste
15,51
12,80%
0,23%
22,36
7,85%
0,33%
37,87
9,33%
0,55%
Sudeste
44,39
36,65%
0,65% 146,97
51,60%
2,15% 191,36
47,14%
2,81%
868,84
24,66
20,36%
0,36%
47,30
16,60%
0,69%
71,96
17,72%
1,05%
183,93
13,77%
2,70%
121,13
100,0%
1,8% 284,85
100,00%
4,18% 405,98
100,00%
5,95% 1.335,99
100,00%
19,59%
Sul Total PIB
2,40%
0,47%
93,28
6,98%
1,37%
157,85
11,82%
2,31%
65,03%
12,74%
6.821,88
Fonte: Informações Complementares ao PLOA 2017, Incisos VII e VIII (peça 14)
111. Em valores absolutos, a região Sudeste deverá ser a maior beneficiária, recebendo R$ 191,36 bilhões, ou 47,1% do total concedido. No entanto, este percentual será bem menor do que a sua participação na arrecadação, que deverá ser de 65,03% do total. A outra região que deverá receber subsídios e benefícios em proporção menor do que sua participação na arrecadação é a região Centro-Oeste, recebendo 9,33% do total e participando com 11,82% da arrecadação. As demais regiões recebem proporcionalmente mais do que arrecadam. A região Norte é a mais beneficiada, em termos percentuais, recebendo 11,06% do total concedido, contra 2,40% do total arrecadado. 112. Na elaboração do PLOA 2017 considerou-se, em relação ao ano anterior, um aumento nominal de 19,2% no montante a ser despendido na concessão benefícios financeiros e creditícios e de 5,1% nas renúncias de receitas tributárias e previdenciárias. Na soma, a variação é positiva em 8,9%, correspondendo a um acréscimo de R$ 33,33 bilhões. A tabela a seguir apresenta estes valores. Tabela 20 – Benefícios – variação entre 2016 e 2017
R$ bilhões
Fin/Cred Ano
Valor
2016
101,64
2017
121,13
Trib/Prev
Variação
Valor
Totais
Variação
271,01 19,2%
284,85
Valor
Variação
372,65 5,1%
405,98
8,9%
Fonte: Incisos VII e VIII das Informações Complementares do PLOA 2017 (peça 14) e Inciso VIII das Informações complementares do PLOA 2016 (peça15)
113. Os benefícios financeiros e creditícios, no valor de R$ 121,13 bilhões, estão distribuídos pelos fundos e programas relativos a três setores, conforme gráfico 12 a seguir. O setor produtivo ficará com a maior parte, R$ 59,30 bilhões, ou 49% do total. Os programas sociais ficarão com R$ 39,70 bilhões, ou 33% do total, e os programas agropecuários ficarão com R$ 22,14, ou 18% do total. Os três maiores beneficiários são: Empréstimos da União ao BNDES, com R$ 23,87 bilhões, ou 20% do total; Fundo de Amparo ao Trabalhador-FAT, com R$ 15,82 bilhões, ou 13% do total; e os
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Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), com R$ 15,37 bilhões, ou 13% do total. Gráfico 12 – Benefícios Financeiros e Creditícios por Setor AGROPECUÁRIOS
SETOR PRODUTIVO
PROGRAMAS SOCIAIS
114. O gráfico seguinte mostra como as renúncias de receitas tributárias e previdenciárias foram distribuídas pelas funções orçamentárias. Conforme pode-se observar, as maiores renúncias devem ir para o Comércio e Serviço, com valor próximo ao dobro do segundo lugar. As funções Trabalho, Saúde, Indústria e Agricultura seguem com valores próximos entre si. Educação, Assistência Social, Habitação, Ciência e Tecnologia e a soma das demais funções ficam por último com valores semelhantes. Gráfico 13 – Gastos Tributários por Função Orçamentária Ha bitação
Ci ência e Demais Tecnologia
As s istência Soci al Comérci o e Servi ço
Educa ção
Agri cul tura
Tra balho
Industria
Sa úde
115. O gráfico a seguir demonstra a distribuição das renúncias de receitas tributárias e previdenciárias pelos tipos de tributos. Conforme pode-se observar, os maiores gastos devem ser relativos à Cofins e à Contribuição para a Previdência Social, seguidos de perto pelo IRPJ e IRPF. Gráfico 14 – Gastos Tributários por Tipo de Tributo
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116. Na previsão das renúncias de receitas tributárias e previdenciárias para 2017, constam R$ 62,49 bilhões em renúncia previdenciária. O gráfico 15 seguinte mostra que estas renúncias foram concentradas no Sudeste, com 56,0% do total e no Sul, com 21,0%. O Centro-Oeste ficou com 10,2%, o Nordeste, com 10,0% e o Norte, com apenas 2,8% do total. Em comparação com 2016, quando os gastos foram previstos em R$ 54,35 bilhões, deverá haver um aumento de R$ 8,14 bilhões. Gráfico 15 – Renúncia Previdenciária por Região Norte Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
117. Assim, pode-se concluir que o montante de gastos tributários projetados no PLOA para 2017 (R$ 284,85 bilhões) corresponde a um acréscimo de 5,1% em relação ao previsto no PLOA 2016 (R$ 271,01 bilhões), ou seja, um pouca acima da inflação de 2017 estimada no respectivo Projeto (IPCA em 4,8%, conforme seção 2 deste trabalho). Quanto aos benefícios financeiros, o valor previsto no Projeto de Lei Orçamentária de 2017 (R$ 121,13 bilhões), em comparação ao de 2016 (R$ 101,64 bilhões), demonstra um crescimento de 19%, ou seja, bem acima da referida inflação estimada. 118. Destaca-se que em um contexto de crise fiscal, como o vivenciado no Brasil nos últimos anos, faz-se necessário controlar o crescimento da despesa pública considerada de forma ampla, ou seja, deve-se atentar também para a evolução dos gastos indiretos, operacionalizados por meio de benefícios fiscais. Em outros termos, não basta conter as despesas orçamentárias, impende que as renúncias de receitas sejam da mesma forma analisadas e revistas com o objetivo de frear o seu
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crescimento ao longo dos anos. Para isso, vários fatores devem ser considerados, como, por exemplo, o cumprimento do objetivo a que se propõe a medida e o seu custo-benefício. 8. MEDIDAS DE COMPENSAÇÃO ÀS RENÚNCIAS DE RECEITAS 119. O art. 5°, inciso II, da LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, será acompanhado das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. 120. As desonerações instituídas em 2016, conforme as Informações Complementares ao PLOA 2017 em seu inciso XXVIII do anexo II (peça 16, p. 354), são estimadas em R$ 3,20 bilhões ao longo dos quatro exercícios seguintes, a saber: R$ 627 milhões em 2016, R$ 812 milhões em 2017, R$ 842 milhões em 2018 e R$ 914 milhões em 2019. Este total representa uma queda significativa de 93,2% em relação à soma das desonerações previstas no PLOA 2016 (exercícios de 2015, 2016, 2017 e 2018), no montante de R$ 46,98 bilhões, o que se coaduna com o disposto no parágrafo 118. 121. No trabalho de acompanhamento de conformidade (TC 020.715/2015-3) realizado por essa Semag com vista a avaliar a previsão de receita contida no PLOA para 2016, contatou-se a inexistência de informações sobre medidas de compensação atinentes a algumas renúncias de receitas instituídas em 2015. Assim, dessa impropriedade, resultou na determinação contida no subitem 9.2 do Acórdão 866/2016-TCU-Plenário, no sentido de que a SOF/MP e a RFB/MF incluíssem, nas informações complementares aos próximos projetos de lei orçamentária, as medidas de compensação referentes às renúncias tributárias. 122. Verificando a tabela contida no supramencionado inciso XXVIII do anexo II das Informações Complementares do PLOA 2017, observou-se a existência da indicação das medidas de compensação das desonerações de iniciativa do Poder Executivo, instituídas em 2016, em conformidade com a determinação retromencionada. 123. Por outro lado, constatou-se a inexistência de indicação de medidas de compensação nas referidas Informações Complementares concernentes às isenções e reduções do Imposto de Importação instituídas pela Lei 13.243, de 11/1/2016. Convém consignar que essa norma legal é originária do Poder Legislativo e, desse modo, caberia ao Congresso Nacional, quando da tramitação do respectivo projeto de lei, demonstrar que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação, conforme exige o art. 14 da LRF, o que não ocorreu, nesse caso. 124. Entretanto, abstém-se de propor deliberação para sanear a impropriedade, tendo em vista que já foi recomendado às Presidências da Câmara e do Senado Federal que orientem os órgãos de assessoramento legislativo que atuam junto às comissões competentes, quando da análise de propostas que concedem ou ampliam renúncias de receitas tributárias, sobre a necessidade de cumprimento do art. 14 da LRF, conforme item 9.2 do Acórdão 793/2016–TCU–Plenário, originário do Monitoramento (TC 033.150/2015-0) das deliberações de Auditoria Operacional (TC 018.259/2013-8) realizada pelo Tribunal com o objetivo de conhecer e avaliar a estrutura de governança das renúncias tributárias (Acórdão 1205/2014–TCU–Plenário). 9. MONITORAMENTO DO ITENS 9.3 DOS ACÓRDÃOS 1979/2012-TCU-PLENÁRIO E 866/2016-TCU 125. O item 9.3 do Acórdão 1979/2012-TCU-Plenário recomendou à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) que efetuassem estudos conjuntos com o objetivo de compatibilizar a parcela da previsão de receita orçamentária referente à dívida ativa da União com as estimativas de arrecadação da dívida ativa consignadas nas Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, de modo a incrementar a qualidade e a utilidade das informações produzidas, propiciando um melhor controle sobre a previsão de receita da União.
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126. Posteriormente, tendo em vista a falta de implementação da deliberação, mesmo depois de passados quase três anos e meio de sua expedição, conforme verificou-se no âmbito do supracitado trabalho de acompanhamento de conformidade (TC 020.715/2015-3) com vista a avaliar a previsão de receita contida no PLOA, o Tribunal decidiu determinar à RFB e a PGFN, conforme item 9.3 do Acórdão 866/2016-TCU-Plenário, que encaminhassem, em 60 (sessenta) dias, plano de ação para que seja concluída a compatibilização da parcela da previsão de receita orçamentária referente a dívida ativa da União consignada nas Informações Complementares ao PLOA. 127. A Secretaria da Receita Federal do Brasil, em resposta ao Ofício de Requisição 1-380/2016TCU/SEMAG, de 30/8/2016, encaminhou, conforme Ofício 823/2016-RFB/Gabinete, de 20/9/2016, a Nota Audita/Diane 70, de 16/9/2016 (peça 13, p. 3-4), por meio da qual informou que a compatibilização foi realizada por meio da agregação das estimativas encaminhadas pela PGFN com as elaboradas pela RFB, no que concerne as receitas em que os conceitos de arrecadação utilizados pela Procuradoria e pela Secretaria eram equivalentes. No caso das estimativas de dívida ativa referente ao Simples Nacional e aos parcelamentos especiais (REFIS, PAES, PAEX-MP 303/206 e “demais parcelamentos especiais”), ressaltou que essas não foram incorporadas pelos valores informados pela PGFN, “em virtude da diferença de conceitos – o que não representou diferenças significativas em relação aos valores totais estimados”. 128. Especificadamente sobre a determinação contida no item 9.3 do Acórdão 866/2016-TCUPlenário, a RFB ainda acrescentou, em resposta contida no supracitado TC 020.715/2015-3, por meio da Nota Audita/Diane 55, de 25/7/2016, enviada por meio do Ofício 578/2016 – RFB/Gabinete, de 29/7/2016 (cópia constante da peça 17), que utiliza o conceito de “arrecadação para divulgação” para as estimativas referentes ao Simples Nacional e aos parcelamentos especiais, composta dos seguintes eventos: a) Arrecadação bruta classificada; b) Reclassificação de parcelamento especiais; c) Reclassificação de recolhimento do Simples e de Retenções na Fonte feita pelos contribuintes. 129. Desse modo, aquela Secretaria afirma que os itens “b” e “c” são o resultado do processamento realizado pelo sistema de classificação da RFB, o chamado CLACON, que decompõe os “DARF” originais em suas parcelas constitutivas e aloca tais parcelas aos tributos. Assim, por exemplo, o resultado do IRPJ é a soma de toda sua arrecadação bruta, acrescido da parcela do Simples Nacional e das parcelas do Imposto referentes aos parcelamentos especiais decompostos. Em cima dessa base agregada, a RFB aplica o método dos indicadores para realizar as estimativas de receita. 130. Além dessa compatibilização possível, realizada no âmbito do PLOA 2017, entre as estimativas das receitas em que os conceitos de arrecadação utilizados pela PGFN e RFB sejam equivalentes, consta da referida Nota Audita/Diane 55/2016, que, com relação às compatibilizações das estimativas para futuros PLOAs, a Secretaria, juntamente com a Procuradoria, atuará para promover melhorias no processo de previsão/compatibilização das receitas tributárias, com conclusão prevista para dezembro de 2017. 131. Por sua vez, a PGFN, por meio da Ofício 2134/2016/PGFN/PG, de 16/9/2016, em resposta ao Ofício de Requisição 3-380/2016-TCU/SEMAG, de 30/8/2016, encaminhou a Nota PGFN/CDA 881/2016, de 19/8/2016 (peça 12), por meio da qual ressaltou que, no mês de setembro deste ano, em reunião com a participação do Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União (CDA) e do Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros da RFB, ficou definido que a compatibilização da parcela de previsão da receita orçamentária referente à dívida atida ativa ocorrerá por meio do envio, pela Procuradoria àquela Secretaria e também ao MPOG, a cada ano, das planilhas de estimativa de arrecadação. 132. Ademais, em resposta contida no supracitado TC 020.715/2015-3, consubstanciada na Nota PGFN/CDA nº 668/2016, de 16/7/2016, encaminhada por meio do Ofício 1737/2016/PGFN/PG, de 22/7/2016 (cópia à peça 18), referente à determinação contida no item 9.3 do Acórdão 866/2016TCU-Plenário, a Procuradoria informou que foi realizada a compatibilização das estimativas do Órgão com as da RFB, para fins de inclusão no PLOA 2017.
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133. Ainda com base na supramencionada Nota, a PGFN afirmou que o trabalho conjunto entre a procuradoria e aquela Secretaria irá incrementar a qualidade e a utilidade das informações produzida com base em um plano de ação, encaminhado em anexo, para aprimorar sua metodologia de estimativa das receitas a ser implementado, na medida do possível, até dezembro de 2017, em conjunto com a RFB. No entanto, ressaltou, ainda, que a compatibilização em comento possui limitações, pois, enquanto grande parte da arrecadação da RFB é de caráter voluntário, toda a arrecadação da PGFN ocorre de forma coercitiva. 134. Pelo exposto, considerando as informações prestadas, entende-se que a RFB e a PGFN estão promovendo estudos conjuntos com vistas a compatibilizar a parcela da previsão de receita orçamentária referente à dívida ativa da União com as estimativas de arrecadação da dívida ativa da União consignadas nas Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, bem como, encaminharam sucinto plano de ação para que seja melhorada a compatibilização em comento no PLOA 2017 e nos seguintes, em cumprimento às deliberações contidas nos itens 9.3 dos Acórdãos 1979/2012 e 866/2016-TCU-Plenário. 10. CONCLUSÃO 135. Trata-se de trabalho de acompanhamento visando à avaliação das previsões de receitas, a fixação das despesas e o atingimento da meta de resultado primário contidas na Proposta Orçamentária da União para o ano de 2017, oriundo do estabelecido no inciso III do art. 3º da Resolução-TCU 142/2001, em consonância com as atribuições conferidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal a esta Corte de Contas. 136. Consoante mencionado no corpo do relatório, cabe repisar que, até a conclusão deste trabalho, ainda não havia sido aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o próximo exercício financeiro, de sorte que o exame realizado pela equipe de auditoria baseou-se no PLDO 2017, constante do sítio da Secretaria de Orçamento Federal, e na proposta de alteração submetida pelo MPOG à CMO em 7/7/2016 (peça 24). Assim, as conclusões do presente trabalho podem ficar inconsistentes com o texto final da LDO 2017. 137. As estimativas dos parâmetros macroeconômicos relevantes para o presente estudo foram analisadas no capítulo 2 deste trabalho e foram consideradas adequadas, tanto em comparação com as estimativas do mercado, como pela análise de séries históricas. 138. A estimativa constante do PLOA 2017 para a da receita primária líquida em 2017 foi considerada adequada. No entanto, conforme analisado na seção 3.1, existe a possibilidade desta receita ficar R$ 10.395 milhões aquém do previsto, caso o PIB de 2017 e a proporção das receitas primárias líquidas em relação ao PIB resultem menores do que o previsto. 139. A estimativa constante do PLOA 2017 para a despesa primária também foi considerada adequada. No entanto, conforme analisado na seção 3.2, caso não forem bem sucedidas as providências do governo para cumprir o teto a ser estabelecido pela PEC 241, existe o risco delas ficarem R$ 133.284 milhões acima do previsto. 140. A partir da análise das receitas e despesas primárias, a estimativa de resultado primário estabelecida no PLOA 2017 foi considerada adequada. No entanto, conforme analisado na seção 3.4, existe a possibilidade de ocorrer déficit primário de até R$ 283.247 milhões, superior em R$ 143.679 milhões ao da previsão do PLOA 2017, caso ocorram as situações mencionadas nos dois parágrafos anteriores. A tabela 21 a seguir apresenta o resumo destes riscos fiscais. A última coluna apresenta o parágrafo desta instrução que trata de cada risco. Tabela 21 – Riscos Fiscais
R$ milhões
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Riscos Fiscais (resultado primário)
Valor Parágrafo
Redução da arrecadação em função do menor crescimento do PIB
-4.284
36
Redução da arrecadação por não haver aumento na proporção receita / PIB
-6.111
36
Aumento das despesas caso as medidas de contenção não sejam bem sucedidas
-133.284
50
Total
-143.679
64
141. A meta de equilíbrio fiscal, conforme prevista pelo PLOA 2017, a ser atingida em 2019, requer crescimento real do PIB em 2% a partir de 2018, recuperação da carga tributária federal líquida ao patamar de 18,8% e cumprimento do teto das despesas como previsto na PEC 241. 142. A meta de sustentabilidade da dívida poderá ser atingida em 2021 se, além das condições expressas no parágrafo anterior, as taxas de juros reais caírem para a média histórica recente de 4,26% e o crescimento real do PIB recuperar a média de 3,24% observada entre 1993 e 2014. 143. Quanto às receitas financeiras, o capítulo 5 conclui que a “regra de ouro”, estabelecida no inciso III do art. 167 da CF e no artigo 12, parágrafo 2º, da LRF, não foi atendida se considerados apenas os orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. No entanto, este trabalho optou por usar a interpretação mais ampla de que a comparação entre operações de crédito e despesas de capital deva incluir também o orçamento de investimentos das empresas estatais, pode-se dizer que foi verificado o cumprimento dessa regra. 144. Com base na previsão de receitas administradas pela RFB para 2016 e nos efeitos decorrentes da variação de 1 p.p. (um ponto percentual) nos parâmetros macroeconômicos, observou-se que as receitas administradas pela RFB para 2017, no montante de R$ 868,41 bilhões, pode estar sujeita a uma oscilação negativa estimada de até R$ 12,59 bilhões. Por sua vez, as receitas previdenciárias previstas, de R$ 381,11 bilhões, sofrem menor influência na variação dos parâmetros, cuja redução em 1 p.p. poderá provocar uma queda de receita da ordem de R$ 3,09 bilhões. 145. Consta do PLOA 2017 a previsão de benefícios financeiros e creditícios de R$ 121,13 bilhões e renúncias de receitas tributárias e previdenciárias de R$ 284,85 bilhões, totalizando R$ 405,98 bilhões. Este valor representa 5,95% do PIB e 30,39% da arrecadação estimada para 2017. Em relação a 2016, esta previsão representa uma elevação de 5,1% nas renúncias tributárias e previdenciárias e, um crescimento de 19,2% nos benefícios creditícios e financeiros. No total, está previsto crescimento de 8,9% em relação a 2016 (item 7, pag. 24). 146. Com relação às deliberações do TCU (itens 8 e 9), entende-se que foram cumpridas as determinações contidas nos itens 9.3 do Acórdão 866/2016-TCU-Plenário e 9.3 dos Acórdão 1979/2012. 147. Adicionalmente, ressalta-se que, de acordo com o item 44 dos Padrões de Levantamento (Portaria-Segecex 15, de 19/5/2011), não há obrigatoriedade de submissão do presente relatório à manifestação dos órgãos e entidades auditados, pois os comentários dos gestores a respeito das informações levantadas foram colhidos ao longo da execução dos trabalhos. Dessa forma, o relato da equipe já contempla as observações efetuadas pelos gestores envolvidos. 148. Não obstante a alta complexidade do tema em análise, o prazo exíguo de que dispõe o Congresso Nacional para discussão, votação e aprovação da peça orçamentária impõe a esta Corte de Contas o dever de atuar de maneira ainda mais tempestiva no auxílio ao órgão legislativo. Assim, para que a contribuição do TCU ao processo orçamentário seja efetiva e oportuna, propõese ao gabinete do relator que seja dada prioridade ao julgamento dos correntes autos, com vistas ao imediato encaminhamento deste relatório à comissão mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição Federal. 149. Por fim, destacam-se como principais benefícios deste levantamento o incremento da efetividade da SOF, órgão central de orçamento, a partir do aumento da transparência da gestão fiscal e da melhoria dos processos de trabalho relativos à apuração e divulgação das informações
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sobre previsão de receitas e respectivas renúncias, além da fixação de despesas, bem como do fornecimento de subsídios para a atuação do Congresso Nacional. 11. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 150. Ante todo o exposto, nos termos do art. 3º da Resolução-TCU 142/2001, propõe-se ao Tribunal a adoção das seguintes medidas: a) cientificar, com fundamento no art. 4º da Portaria-Secex 13, de 27/4/2011, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e a Secretaria de Orçamento Federal de que, no Projeto de Lei Orçamentária do Poder Executivo para 2017, existem riscos de: 1) queda da receita primária líquida de R$ 10.395 milhões (parágrafo 35), caso o PIB e a carga tributária federal líquida sejam menores do que os previstos; 2) aumento das despesas primárias em R$ 133.284 milhões, caso sejam frustradas as medidas de contenção previstas pelo Executivo no PLOA 2017 (parágrafo 57); 3) ampliação do déficit fiscal de 2017 de R$ 139.568 milhões para R$ 283.247 milhões em função de eventual frustração da arrecadação das receitas primárias e das medidas de controle previstas pelo Executivo, sobretudo aquelas contidas na PEC 241 (parágrafo 65); b) considerar cumpridas as determinações constantes dos itens 9.2 e 9.3 dos Acórdãos 1979/2012TCU-Plenário e 866/2016-TCU-Plenário (parágrafos 121 e 133, respectivamente); c) encaminhar cópia do relatório, voto e acórdão que vierem a ser proferidos, bem como dos respectivos anexos destes autos, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para subsidiar a análise do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2015, bem como à Secretaria da Receita Federal do Brasil, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal; d) arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
2. Ante os motivos apontados no Despacho de peça 35, determinei o retorno dos autos à Semag para que fosse promovida a complementação da instrução de peça 32, de sorte a considerar, em sua nova análise, os valores exatos de índices e dados relacionados ao exercício de 2016, até então calculados de modo estimativo, bem como o disposto na EC 95/2016 e na Lei 13.408/2016, devendo ser abordados, entre outros aspectos que a unidade técnica reputar necessários, os impactos: a) nos riscos apontados pela Semag em sua proposta de encaminhamento; b) nas análises das metas e dos riscos fiscais já realizadas na mencionada instrução. 3. Em atendimento à referida determinação, a unidade instrutiva elaborou a instrução de peça 36, que contou com a concordância dos dirigentes da Semag (peças 37 e 38), transcrita a seguir com os ajustes pertinentes: INTRODUÇÃO 1. Trata-se de instrução com vistas a ajustar o relatório de fiscalização (peça 32), em conformidade com despacho de 22/2/2017 do Exmo. Sr. ministro-relator Vital do Rêgo (peça 35), que devolveu os autos à Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag): para que seja promovida a complementação da instrução de peça 32, de sorte a considerar, em sua nova análise, os valores exatos de índices e dados relacionados ao exercício de 2016, até então calculados de modo estimativo, bem como o disposto na EC 95/2016 e na Lei 13.408/2016, devendo ser abordados, entre outros aspectos que a unidade técnica reputar necessários, os impactos: a) nos riscos apontados pela Semag em sua proposta de encaminhamento; b) nas análises das metas e dos riscos fiscais já realizadas na mencionada instrução. 2. Cabe consignar que o presente acompanhamento de conformidade objetivava examinar os procedimentos de previsão de receitas, fixação de despesas e metas fiscais do Projeto de Lei Orçamentária Anual da União de 2017 (PLOA 2017), consoante o disposto no art. 3º, inciso III, da Resolução-TCU 142/2001 e nos capítulos III e IV da Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
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HISTÓRICO 3. O referido relatório de fiscalização (peça 32) foi finalizado pela equipe de auditoria em 31/10/2016 e, após a análise superior, dentro da Semag, foi encaminhado ao gabinete do ministrorelator em 5/12/2016. Entretanto, considerando que a referida instrução de mérito apontava a existência de riscos relacionados à queda da receita primária, ao aumento da despesa primária, à ampliação do déficit fiscal de 2017, bem como que as conclusões apresentadas pela Semag se fundaram, entre outros, em estimativas e projeções realizadas ainda no curso de 2016, o Exmo. ministro-relator entendeu por bem devolver o processo para a Semag, com o intuito de promover a complementação em comento, pelas razões a seguir apresentadas (peça 35): o encerramento do exercício de 2016 permitirá o cálculo exato de valores e índices utilizados, até então, de forma estimada e projetada, a exemplo, entre outros, dos índices relativos ao IPCA, Deflator implícito do PIB, Crescimento real do PIB, Selic Real, Selic Nominal e Receita primária líquida como percentual do PIB, bem como dos valores correspondentes ao PIB, Receita Primária Líquida e Despesa Primária Total; os mencionados cálculos também consideraram os comandos constantes da PEC 241, conhecida como a PEC do teto dos gastos públicos, posteriormente convertida na Emenda Constitucional (EC) 95, de 16/12/2016, que pode ter incorporado eventuais alterações ao texto da mencionada PEC; índices e valores relativos ao ano de 2016, antes estimados por meio de projeções, uma vez recalculados de forma precisa poderão impactar na exata identificação dos riscos apontados pela Semag, bem como na análise do alcance das metas fiscais do PLOA 2017 constante da instrução de mérito; a aprovação da Lei 13.408/2016, Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2017, que apresentou, em seu Anexo V, os riscos fiscais relativos ao exercício de 2017. 4. Desse modo, mesmo considerando que o orçamento já tenha sido aprovado, entende-se pertinente a realização de algumas considerações e ajustes em relação aos números e projeções constantes do referido relatório de fiscalização, e por conseguinte, em alguns pontos da proposta de encaminhamento, tendo em vista as alterações ocorridas na estimação das receitas e despesas primarias para o exercício, bem como os riscos fiscais relacionados ao atingimento das metas estabelecidas, conforme alterações promovidas pelo Congresso Nacional, consubstanciadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) para 2017. MODIFICAÇÕES NAS ESTIMATIVAS PARA 2017 COM BASE EM NOVOS FATOS 5. Durante o processo de tramitação dos autos neste Tribunal e após a finalização do relatório, ocorreram os seguintes fatos:
publicação da EC 95 em 15/12/2016 (Emenda Constitucional do “Teto de Gastos”);
aprovação da LOA 2017, Lei 13.414, de 10/1/2017;
divulgação pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 7/3/2017, da estimativa do Produto Interno Bruto (PIB) de 2016; publicação, pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Resultado Primário do Governo Central relativo a 2016; revisão, pelo mercado, das previsões dos parâmetros macroeconômicos para 2017, conforme Boletim Focus de 10/3/2017. Estimativa da Receita Primária Líquida Federal - RPLF 6. A estimativa da Receita Primária Líquida Federal (RPLF) leva em consideração a estimativa do PIB e da proporção (rplf) da RPLF em relação ao PIB. Estimativa do PIB para 2017 7.
A estimativa do IBGE para o PIB de 2016 é de R$ 6.266.895 milhões.
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Para 2017, é necessário estimar o crescimento real e o deflator implícito do PIB.
9. O Boletim Focus de 10/3/2017 contém estimativa de crescimento real do PIB para 2017 de 0,48%. 10. A estimativa do deflator implícito do PIB será feita pela média entre o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) de 2016, calculado pelo IBGE em 6,29%, e o IPCA de 2017, estimado pelo mercado em 4,19%, ou seja, 5,24% = (6,29% + 4,19%) / 2. 11. A partir destes valores, a estimativa do PIB de 2017 é de R$ 6.626.938 milhões = R$ 6.266.895 x 1,0524 x 1,0048. 12.
A estimativa do PIB para 2017 contida na LOA 2017 é de R$ 6.821.879 milhões.
Estimativa da proporção da RPLF 13. A estimativa da proporção da Receita Primária Líquida Federal em relação ao PIB foi mantida pela equipe em 17,306%. Este valor foi calculado pela tendência linear da rplf entre 2011 e 2015. 14. Cabe esclarecer que esse valor pode ser alterado em 2017, em função de eventuais medidas que porventura venham a ser adotadas pelo governo para aumentar a arrecadação e reduzir os benefícios fiscais concedidos no passado. 15.
A estimativa da rplf publicada na LOA 2017 é de 17,407%.
Estimativa da RPLF 16. A estimativa da equipe para a RPLF foi alterada para R$ 1.146.858 milhões = 0,17306 x R$ 6.626.938 milhões. 17.
A estimativa da RPLF contida na LOA 2017 é de R$ 1.187.458 milhões.
Estimativa da Despesa Primária Líquida Federal - DPLF 18. Caso os esforços de contenção da despesa em função do teto estabelecido pela EC 95/2016 sejam bem sucedidos, a Despesa Primária Líquida para 2017 pode ser estimada em R$ 1.331.824 milhões = 1,072 x R$ 1.242.373 milhões, ou seja, 7,2% acima da despesa primária executada em 2016, conforme definido no inciso I do § 1º do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). 19.
A DPLF para 2017 foi estimada na LOA 2017 em R$ 1.326.450 milhões.
Estimativa do Resultado Primário - RP 20. A estimativa da equipe para o RP-2017 foi alterada para um déficit de R$ 184.966 milhões = RPLF (R$ 1.146.858 milhões) – DPLF (R$ 1.331.824 milhões). 21.
O RP para 2017 foi estimado na LOA 2017 em R$ 138.992 milhões deficitários.
22.
A tabela a seguir resume os valores calculados. Tabela 1 – Diferenças entre as previsões de agregados fiscais R$ milhões
Instrução inicial Item PLOA 2017 Equipe Diferença PIB 6.821.879 6.797.255 24.624 rplf 17,396% 17,306% 0,090% RPLF 1.186.728 1.176.333 10.395 DPLF 1.326.296 1.459.580 -133.284 RP -139.568 -283.247 143.679
Instrução revista LOA 2017 Equipe 6.821.879 6.626.938 17,407% 17,306% 1.187.458 1.146.858 1.326.450 1.331.824 -138.992 -184.966
Diferença 194.941 0,101% 40.600 -5.374 45.974
Fontes: PLOA 2017 e LOA 2017.
23. A diferença de R$ 45.974 milhões entre a previsão da LOA 2017 e a da equipe técnica nesta revisão representa o risco de frustração da estimativa de resultado primário contida na LOA 2017 em função dos fatores a seguir relacionados.
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24. O primeiro fator é representado pelo risco de redução da RPLF decorrente do PIB de 2017 ficar menor do que o estimado na LOA 2017. Utilizando-se o mesmo valor da rpfl estimada na LOA 2017 em 17,41%, a redução na estimativa do PIB resulta em queda da RPLF no valor de R$ 33.939 milhões = (R$ 6.821.879 milhões – R$ 6.626.938 milhões) x 0,1741. O risco de ocorrência é alto, pois o governo tem influência relativamente baixa sobre este valor. 25. O segundo fator é representado pelo risco de a rplf ser de 17,306%, estimado pela equipe técnica, no lugar de 17,407%, estimado na LOA 2017. Tirando o valor calculado no parágrafo anterior da diferença entre as estimativas da RPLF, obtém-se R$ 6.661 milhões = (R$ 1.187.458 milhões – R$ 1.146.858 milhões) – R$ 33.939 milhões. O risco de ocorrência é baixo, pois o governo tem grande influência sobre este valor em função das medidas de redução das desonerações tributárias que estão sendo adotadas. 26. O terceiro fator é representado pela frustração dos controles sobre os valores das despesas primárias, estimada em R$ 5.374 milhões = R$ 1.331.824 milhões – R$ 1.326.450 milhões. O governo tem grande influência sobre este valor em função das medidas de controle das despesas que estão sendo adotadas, em particular as contidas na EC 95/2016. 27. A tabela seguinte resume os valores dos diversos riscos, conforme anteriormente estimados pela equipe (parágrafos 24, 25 e 26), com o potencial de cada um. Tabela 2 – Quadro resumo dos riscos de frustração do resultado primário R$ milhões Risco Redução da RPLF em função de PIB menor Redução da RPLF em funçãode rplf menor Aumento da DPLF mas ficando dentro do teto da EC Total
Valor 33.939 6.661 5.374 45.974
Potencial alto baixo baixo (depende muito dos gastos previdenciários)
Fonte: elaboração própria.
CONCLUSÃO 28. Desse modo, entende-se por bem alterar a proposta de encaminhamento constante do relatório de fiscalização (peça 32, p. 34, parágrafo 150), no sentido de atualizar o montante total do risco de frustação do resultado primário em 2017 para o valor de R$ 45.974 milhões, passando de um déficit de R$ 138.992 milhões para um déficit de R$ 184.966 milhões, mantendo-se as demais propostas inalteradas. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 29. Pelo exposto, nos termos do art. 3º da Resolução-TCU 142/2001, submetem-se os presentes autos à consideração superior, propondo-se ao Tribunal a adoção das seguintes medidas: a) Cientificar, com fundamento no art. 4º da Portaria-Segecex 13/2011, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF/MP) e a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) de que, na Lei Orçamentária da União para o exercício de 2017 (Lei 13.414, de 10/1/2017), existe a possibilidade de frustação da estimativa de resultado primário no valor de R$ 45.974 milhões, sendo R$ 40.600 milhões em função de eventual frustração de receita e R$ 5.374 milhões em função de despesas maiores do que as previstas (parágrafo 27); b) considerar cumpridas as determinações constantes dos itens 9.2 e 9.3 dos Acórdãos 1979/2012TCU-Plenário e 866/2016-TCU-Plenário (parágrafos 121 e 133 do relatório de fiscalização à peça 32, respectivamente); c) encaminhar cópia do relatório, voto e acórdão que vierem a ser proferidos à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Secretaria da Receita Federal do Brasil, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional;
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d) arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
É o relatório.
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VOTO Cuidam os autos de acompanhamento realizado com o propósito de avaliar a previsão de receitas, a fixação de despesas e as metas fiscais do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2017 (PLOA 2017), consoante o disposto no art. 3º, inciso III, da Resolução TCU 142/2001 e nos capítulos III a VII da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com vistas ao encaminhamento à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional a que alude o § 1º do art. 166 da Constituição Federal. 2. As principais metas constantes do PLOA 2017, e acompanhadas no presente trabalho, referem-se ao resultado primário para o exercício de 2017, ao equilíbrio fiscal a ser atingido em 2019 e à sustentabilidade da dívida pública, cujos alcances dependem diretamente das receitas e despesas primárias previstas para o ano de 2017 e seguintes. 3. O volume de recursos fiscalizado na presente auditoria alcançou o montante de R$ 3,40 trilhões, sendo R$ 1,41 trilhão correspondente às receitas primárias e R$ 1,99 trilhão relativo às receitas financeiras. 4. A Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag pronunciou-se, em uníssono (peças 32 a 34), para que fosse cientificado aquela Comissão do Congresso Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal (SOF) da existência de riscos relacionados: a) à queda da receita primária líquida da ordem de R$ 10,39 bilhões, caso o PIB e a carga tributária federal líquida sejam menores do que o previsto; b) ao aumento das despesas primárias em R$ 133,28 bilhões, caso sejam frustradas as medidas de contenção previstas pelo Executivo no PLOA 2017; c) à ampliação do déficit fiscal de 2017 de R$ 139,57 bilhões para R$ 283,25 bilhões, em função de eventual frustração da arrecadação das receitas primárias e das medidas de controle previstas pelo Executivo, sobretudo aquelas contidas na então PEC 241, que fixa o teto de gastos do governo. 5. Considerando que após a instrução da Semag foi aprovada a EC 95/2016, que trata da fixação do teto de gastos, bem como a Lei 13.408/2016, LDO para o exercício de 2017 que trouxe, em seu anexo V, os riscos fiscais relativos àquele exercício, determinei o retorno dos autos à unidade técnica, por meio do despacho à peça 35, para promover novo pronunciamento em complemento àquele já produzido. 6. Na oportunidade, solicitei à Semag que considerasse, em sua nova análise, os valores exatos de índices e dados relacionados ao exercício de 2016, até então calculados de modo estimativo, bem como o disposto na EC 95/2016 e na Lei 13.408/2016, de sorte que fossem abordados, entre outros aspectos que a unidade técnica reputasse necessários, os impactos: a) nos riscos apontados pela Semag em sua proposta de encaminhamento; b) nas análises das metas e dos riscos fiscais já realizadas na instrução prévia. 7. Em nova manifestação, a Semag, em pareceres convergentes constantes às peças 36 a 38, propôs reiterar o encaminhamento original, em que sugeriu a ciência acerca dos riscos apontados à citada Comissão do Congresso Nacional, à SOF e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a ressalva de que o risco de frustação do resultado primário em 2017 seria de R$ 45,97 bilhões, passando de um déficit de R$ 139 bilhões para um déficit de R$ 184,96 bilhões. II 8. A previsão de receitas, a fixação de despesas e das metas fiscais no PLOA 2017 são diretamente impactadas pelos parâmetros macroeconômicos, cujos valores também foram estimados no referido projeto de lei. 1
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9. Na presente fiscalização, foi avaliada a adequabilidade das estimativas realizadas dos parâmetros macroeconômicos no PLOA 2017 para os anos de 2016 e 2017, a exemplo do Índice de Preços ao Consumidor Ampliado - IPCA (utilizado na verificação das estimativas das despesas primárias), do Produto Interno Bruto - PIB (empregado na verificação das estimativas de receitas primárias líquidas) e da taxa Selic (taxas de juros adotadas na verificação da sustentabilidade da dívida pública). 10. De forma geral, as estimativas realizadas para os parâmetros macroeconômicos estão próximas àquelas levantadas pelo mercado, o que demonstra a adequabilidade da previsão realizada. Apenas a título de exemplo, o IPCA previsto para os anos de 2016 e 2017 foram, respectivamente, de 7,20% e 4,80%, conforme se observa do PLOA, e de 6,89% e 5%, respectivamente, conforme previsão do mercado, representando uma diferença de variação acumulada no período 2016-2017 de apenas 0,10%. Já em relação à estimativa do PIB para 2017, enquanto o PLOA 2017 previu um valor de R$ 6,82 trilhões, o mercado projetou, em 10/3/2017, o montante de R$ 6,62 trilhões. 11. Vale dizer que a previsão da taxa Selic real, descontada a inflação feita pelo PLOA 2017 para o ano de 2017, foi de 6,98%, superior à estimativa do mercado em 0,66 p.p, que foi de 6,31%. Assim, o conservadorismo da previsão governamental em relação à taxa real de juros (Selic) para o ano de 2017, superior à previsão do mercado, permite uma análise mais adequada da sustentabilidade da dívida. III 12. Destaco, de início, que as análises da receita primária líquida federal – RPLF, da despesa primária e do resultado primário são diretamente impactadas pelo encerramento do exercício de 2016, bem como pela aprovação da PEC 241, que trata do teto de limite de gastos e que foi convertida na EC 95/2016. Assim, referidas análises consideraram informações mais atualizadas obtidas junto ao mercado, Boletim Focus de 10/3/2017, à Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2017 (LOA 2017), Lei 13.414, de 10/1/2017, e à EC 95/2016. 13. A análise da adequabilidade da previsão da RPLF (diferença entre a receita primária bruta, obtida, em essência, pela arrecadação de impostos e contribuições, e as transferências a estados e municípios) considerou a evolução histórica, ano a ano, do percentual da RPLF sobre o PIB, denominado rplf, dado que este percentual apresenta comportamento mais estável ao longo dos anos, para então prever o seu comportamento em 2017. 14. Desde 2011, foi observada uma tendência de redução do rpfl até o ano de 2016, quando então se observa pequena elevação de sua projeção para 2017. A rpfl estimada pelo Governo para 2017, de 17,407%, conforme se observa da LOA 2017, está 0,101 p.p. acima da curva de tendência calculada pela Semag para o ano de 2017, de 17,306%. 15. Assim, considerando as estimavas de PIB para o ano de 2017 feitas pela LOA 2017, no valor de R$ 6,82 trilhões, e pelo mercado, no montante de R$ 6,62 trilhões, teremos uma previsão de RPLF de R$ 1,187 trilhão (R$ 6,82 trilhões x 17,407%), com base na estimativa governamental, e de R$ 1,146 trilhão (R$ 6,62 trilhões x 17,306%), com base nas projeções de mercado e da Semag, o que representa uma estimativa governamental a maior de R$ 40,6 bilhões de receitas e constitui verdadeiro risco de frustração de arrecadação. 16. A mesma análise de adequabilidade de estimativa foi realizada em relação à despesa primária total, em essência, formada por despesas de pessoal e encargos sociais, de benefícios previdenciários e outras despesas. 17. Em instrução de mérito inicial, elaborada em outubro de 2016 (peça 32), a unidade técnica calculou a despesa primária com base em estimativas, de sorte que foram consideradas as despesas ano a ano, a partir de 1997, trazidas a valores de junho de 2017 pela aplicação dos índices correspondentes de IPCA (peça 22) e avaliada sua tendência para o exercício de 2017. 2
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18. Contudo, dada a modificação da sistemática trazida para a fixação das despesas primárias em razão da promulgação da EC 95/2016, que estabeleceu, entre outros, o teto dos gastos públicos, solicitei, por meio de despacho à peça 35, que a Semag elaborasse complementação de seu pronunciamento anterior considerando, entre outras, as novas regras trazidas pela referida emenda constitucional. 19. Desse modo, em nova instrução de mérito (peça 36), a Semag estimou como despesa primária relativa ao ano de 2017 o valor de R$ 1,331 trilhão, correspondente ao teto da meta estabelecido pela EC 95/2016, que fixou como referido teto a despesa primária relativa ao ano de 2016, estimada pela LOA 2017 em R$ 1,242 trilhão, sujeita à correção de 7,2% (estimativa de inflação constante da LOA 2017). Considerando o valor estipulado de despesa primária para o ano de 2017, constante da LOA 2017, no montante de R$ 1,326 trilhão, é de se concluir que a previsão governamental para essa despesa ficou R$ 5,4 bilhões (R$ 1,326 trilhão – R$ 1,331 trilhão), abaixo do valor calculado pela Semag e, portanto, dentro do teto da meta fixado. 20. Não há dúvidas de que o grande desafio do Poder Executivo para cumprir durante todo o exercício de 2017 o teto estabelecido pela EC 95/2016 será a contenção das despesas com pessoal e encargos, assim como dos gastos com benefícios previdenciários. Eventual elevação dessas despesas ficará limitada à redução equivalente do terceiro grupo de gastos que integra a despesa primária, grupo este relacionado a outras despesas. 21. A título de exemplo, cabe destacar que o déficit observado no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), considerando a diferença entre os pagamentos de benefícios rurais e urbanos e a arrecadação líquida em ambos os setores, apresenta forte tendência de crescimento, de R$ 149,23 bilhões em 2016 para R$ 181,25 bilhões em 2017, um incremento real de quase 15% quando descontada a inflação do período. 22. O resultado primário para o ano de 2017, calculado pela diferença entre a receita primária líquida federal – RPLF e a despesa primária total, foi estimado como deficitário tanto pelo Executivo, em R$ 139 bilhões (R$ 1,187 trilhão – R$ 1,326 trilhão), quanto pelas projeções da Semag, em R$ 185 bilhões (R$ 1,146 trilhão – R$ 1,331 trilhão). Observa-se uma diferença a maior de R$ 46 bilhões (R$ 185 bilhões – R$ 139 bilhões), sendo R$ 5,4 bilhões decorrentes de potencial elevação das despesas e R$ 40,6 bilhões oriundos de possível redução de receita, como já demonstrado neste voto. 23. Vale mencionar, contudo, que a meta de resultado primário deficitário apontado na LOA 2017, de R$ 139 bilhões, poderá ser alcançada se as receitas primárias líquidas aumentarem em proporção maior que o aumento do PIB (elevação do rplf), desde que ocorra limitação das despesas primárias ao teto estabelecido pela EC 95/2016 (despesa primária de 2016 corrigida pela inflação) e que o PIB tenha um crescimento real em 2017. Adicionalmente, caso essas condicionantes sejam observadas pelos próximos anos, poderá ser alcançado o equilíbrio fiscal em 2019, ano a partir do qual o resultado primário será crescente. 24. Em conclusão, há que se registrar a adequabilidade da previsão das receitas, da fixação das despesas, bem como a factibilidade da meta de resultado primário estabelecida na LOA 2017, desde que atendidas as condicionantes descritas no item anterior para mitigação dos riscos aqui apontados. IV 25. Conforme se depreende do Manual de Estatísticas Fiscais do Banco Central do Brasil (peça 26), de forma simplificada, a dívida líquida do setor público (DLSP) de determinado ano é calculada pela DLSP do ano anterior acrescida dos pagamentos de juros e subtraída do resultado primário, ambos calculados tendo por referência o ano corrente. Portanto, quanto melhor o resultado primário, menor serão a DLSP e a dlsp (proporção da DLSP em relação PIB), assim como, quanto menor o pagamento de juros, menor serão a DLSP e a dlsp. 3
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26. A sustentabilidade da DLSP é avaliada por meio da aferição de sua representatividade em relação ao PIB no longo prazo. Vale dizer que a condição de sua sustentabilidade será respeitada quando não mais se observar, ano após ano, o incremento do dlsp (DLSP/PIB). 27. Em face do exposto, também é factível a conclusão de que havendo maiores superávits primários (resultado primário positivo), diminui a competição do governo por empréstimos. Essa menor demanda por empréstimos possibilita a redução das taxas de juros, que, por sua vez, permite maiores taxas de crescimento real do PIB. Essa sequência indica um ciclo virtuoso que se realimenta a partir de resultados primários positivos crescentes. 28. Em julho de 2016, segundo se observa do PLOA 2017, a DLSP era de R$ 1,820 trilhão, representando 30,83% do PIB, com o total de juros pagos no valor de R$ 397 bilhões, de sorte que o governo estaria pagando juros anuais à taxa nominal média de 21,83% (R$ 397 bilhões / R$ 1,820 trilhão) ou à taxa real média de 10,28%, descontada a inflação. 29. Se ao valor da DLSP considerarmos os impactos decorrentes dos haveres com base na taxa de juros de longo prazo (TJLP), de R$ 837 bilhões, e aqueles com base na taxa prime, aplicada em ativos expressos em dólar norte americano, teríamos, também no período correspondente a julho de 2016, uma dívida líquida de R$ 3,757 trilhões ou 63,63% do PIB (dlsp de 63,63%). 30. Desse modo, com base nas informações aqui apresentadas, a Semag analisou a sustentabilidade da dívida líquida (ano a partir do qual a dlsp deixa de crescer) a partir do ano de 2016, considerando três cenários: otimista, realista e pessimista. 31. No cenário otimista, considerou-se uma taxa de crescimento real do PIB de 3,24% ao ano (média entre os anos de 1993 e 2014) e uma taxa de juros real de 4,26% ao ano, observada antes de 2014. Com essas condições, o percentual da dívida líquida sobre o PIB (dlsp) atinge valor máximo de 78,88% em 2020, alcançando sua sustentabilidade no ano de 2021, quando passa a cair. 32. Em cenário mais realista, foi considerada a taxa de juros real de 6,98% ao ano, correspondente à taxa real Selic estimada para 2017 pelo PLOA 2017. Nessa hipótese, a condição de sustentabilidade seria alcançada em 2025 e a dívida atingiria 87,79% do PIB. Na visão mais pessimista, considerando a taxa de juros real de 6,98% e a taxa de crescimento real do PIB de 2% ao ano, a condição de sustentabilidade só seria atingida em 2036 e a dívida atingiria 110,74% do PIB. 33. É de se concluir que a sustentabilidade da dívida líquida será alcançada tão mais rapidamente quanto melhores forem os resultados primários, pois resultados primários crescentes, além de permitirem a estabilização ou redução da dlsp, favorecem a queda das taxas reais de juros e o crescimento do PIB. V 34. O total de receitas financeiras previstas para o ano de 2017 no PLOA 2017 montou em R$ 1,989 trilhão, dos quais R$ 1,566 trilhão ou 77,7% corresponde às operações de crédito (refinanciamento da dívida, de R$ 947 bilhões, e emissão de títulos, de R$ 619 bilhões). 35. A Semag buscou avaliar se o montante relativo às operações de crédito respeitou a chamada “regra de ouro” das finanças públicas, estabelecida no inciso III do art. 167 da CF/1988 e no art. 12, § 2º, da LRF, segundo o qual o volume previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital. Tal regra nada mais é do que impedir o endividamento do Estado para honrar despesas que não sejam aquelas de capital, a exemplo de despesas operacionais ou de pessoal. 36. Foi identificado que, considerando apenas os orçamentos fiscal e da seguridade social, as operações de crédito excederiam as despesas de capital em R$ 61,85 bilhões, resultando em descumprimento da referida regra. Contudo, ao se incluir nessa conta o orçamento de investimento das estatais, a “regra de ouro” passa a ser respeitada ante uma folga de R$ 23,75 bilhões. 4
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VI 37. A presente fiscalização também buscou analisar os riscos fiscais passíveis de interferir no equilíbrio das contas públicas e que constam do Anexo de Riscos Fiscais (ARF) do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2017 – PLDO 2017, por força do disposto no § 3º do art. 4º da LRF, em complemento ao exigido no § 2º do art. 165 da CF/1988. 38. O ARF estimou uma frustação de arrecadação de R$ 87 bilhões em 2017, sendo R$ 40 bilhões em razão do cenário macroeconômico e R$ 47 bilhões em face da não aprovação da proposta de emenda constitucional que criaria a CPMF. Além disso, calculou-se como sendo de R$ 12,59 bilhões o impacto negativo decorrente da variação nos parâmetros macroeconômicos sobre as arrecadações das receitas tributárias (total de R$ 868,41 bilhões) e de R$ 3,09 bilhões sobre as receitas previdenciárias (total de R$ 381,11 bilhões). 39. Com relação à dívida ativa da União, que abrange os créditos líquidos e certos a favor da União e representa créditos a receber, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), responsável pela apuração desses créditos, informou as estimativas de arrecadação da dívida ativa da União: R$ 3,83 bilhões para 2016 e R$ 4,52 bilhões para 2017, mantidas as premissas contidas no ARF do PLDO 2017. VII 40. Informações complementares ao PLDO 2017, constantes do anexo II, apontam que o total de benefícios financeiros e creditícios a ser concedido pela União, em 2017, soma R$ 406 bilhões, sendo que R$ 121,13 bilhões correspondem aos benefícios financeiros e creditícios e R$ 284,85 bilhões aos benefícios tributários e previdenciários (renúncias de receita). 41. Mesmo diante de um quadro de restrição orçamentária, observa-se uma elevação real, acima da inflação, dos valores de benefícios concedidos quando se compara as previsões de 2017 com as de 2016. O total de benefícios financeiros e creditícios experimentou um incremento de 19% (de R$ 101,64 bilhões para R$ 121,13 bilhões) e o montante de renúncias de receita sofreu um aumento de 5,1% (de R$ 271 bilhões para R$ 284,85 bilhões), ante uma inflação projetada de 4,8%. 42. Ao se analisar a concessão desses benefícios por região geográfica, verifica-se que a Região Sudeste será a maior beneficiária em valores absolutos, com R$ 191,36 bilhões, o que representa 47,1% do montante de benefícios concedidos. Tal percentual, contudo, é inferior à sua participação na arrecadação tributária da União, que deverá ser de 65% do total. Do mesmo modo, a Região Centro-Oeste recebe 9,33% dos benefícios, mas contribui com 11,82% da arrecadação. Já a Região Norte é a mais beneficiada em termos percentuais, na medida em que recebe 11,6% dos benefícios e concorre com 2,4% da arrecadação. 43. Dos R$ 121,13 bilhões dos benefícios financeiros e creditícios, o setor produtivo ficará com a maior parte, R$ 59,30 bilhões, ou 49% do total. Os programas sociais ficarão com R$ 39,70 bilhões, ou 33% do total, e os programas agropecuários ficarão com R$ 22,14 bilhões, ou 18% do total. É digna de nota a identificação dos três maiores beneficiários desses recursos: Empréstimos da União ao BNDES, com R$ 23,87 bilhões, ou 20% do total; Fundo de Amparo ao Trabalhador-FAT, com R$ 15,82 bilhões, ou 13% do total; e os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), com R$ 15,37 bilhões, ou 13% do total. 44. Com relação às renúncias de receitas tributárias e previdenciárias, mais de 75% desse total refere-se às renúncias de receitas relativas a apenas quatro tributos: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição para a Previdência Social, Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) e Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ). 45. A LRF determina em seu art. 5º, inciso II, que o PLOA seja acompanhado de documento que estabeleça as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas de caráter 5
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continuado. Nesse sentido, as desonerações instituídas em 2016 (anexo II do PLOA 2017 – peça 16, p. 354) com efeitos estimados até 2019 somaram R$ 3,20 bilhões ao longo dos quatro exercícios, montante que representa uma queda de mais de 93% em relação às desonerações constantes do PLOA 2016, que foi de R$ 46,98 bilhões. 46. Observa-se que para as desonerações trazidas pelas Leis 13.315/2016 e 13.257/2016, conforme se observa do anexo II do PLOA 2017, foram apontadas as devidas medidas de compensação, fato que não se observou em relação à desoneração trazida pela Lei 13.243/2016, de iniciativa do Congresso Nacional, em contrariedade ao disposto na LRF. Neste ponto, manifesto minha concordância com as conclusões da Semag e deixo de propor a adoção de medida saneadora, porquanto impropriedade de igual teor já foi objeto de recomendação constante do subitem 9.2 do Acórdão 793/2016-TCU-Plenário. 47. Por fim, anuo às conclusões da unidade instrutiva quanto à análise do cumprimento das deliberações constantes dos itens 9.3 do Acórdão 1.979/2012-TCU-Plenário, que recomendou à Receita Federal do Brasil (RFB) e à PGFN que efetuassem estudos para compatibilizar a parcela da previsão de receita orçamentária referente à dívida ativa da União com as estimativas de arrecadação da dívida ativa consignadas nas Informações Complementares ao PLOA, e do Acórdão 866/2016TCU-Plenário, que, diante da inobservância da recomendação anterior, determinou à RFB e à PGFN que elaborassem e enviassem ao TCU plano de ação para cumprimento da recomendação em apreço. 48. Conforme levantamento realizado pela Semag junto à RFB e à PGFN, as deliberações supramencionadas estão em implementação, o que dispensa a adoção de medidas adicionais a esse respeito. Ante o exposto, acolhendo os pareceres prévios, VOTO para que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 10 de maio de 2017.
Ministro VITAL DO RÊGO Relator
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ACÓRDÃO Nº 938/2017 – TCU – Plenário 1. Processo nº TC 024.930/2016-4. 2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Acompanhamento. 3. Responsáveis: Jorge Antônio Deher Rachid, Carlos Hamilton Vasconcelos Araújo, Ana Paula Vitali Janes Vescovi, George Alberto de Aguiar Soares e Fabrício da Soller. 4. Órgãos: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF); Secretaria de Política Econômica (SPE/MF); Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP); Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). 5. Relator: Ministro Vital do Rêgo. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag). 8. Representação legal: não há. 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento realizados com o propósito de avaliar a previsão de receitas, a fixação de despesas e as metas fiscais do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2017 (PLOA 2017), consoante o disposto no art. 3º, inciso III, da Resolução TCU 142/2001 e nos capítulos III a VII da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. nos termos do art. 59, § 2º da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), alertar o Poder Executivo sobre a possibilidade de não cumprimento da meta de resultado primário e a necessidade de adoção das medidas preconizadas no art. 9º da referida Lei Complementar, uma vez que o resultado primário deficitário previsto na Lei Orçamentária da União para o exercício de 2017 (Lei 13.414, de 10/1/2017), da ordem de R$ 139 bilhões, pode ter sido elevado para um patamar de R$ 185 bilhões, o que representaria uma elevação do déficit no valor de R$ 46 bilhões, sendo R$ 40,6 bilhões em função de eventual frustração de receita e R$ 5,4 bilhões em razão de possível realização de despesas em valores maiores do que o previsto; 9.2. oferecer ao Poder Executivo a oportunidade de se manifestar, no prazo de trinta dias, acerca do teor da presente deliberação, nos termos do disposto no subitem anterior; 9.3. considerar cumpridas as determinações constantes do item 9.3 dos Acórdãos 1.979/2012-TCU-Plenário e 866/2016-TCU-Plenário; 9.4. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Secretaria da Receita Federal do Brasil, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional, à Autoridade Independente Fiscal do Senado Federal e às Consultorias de Orçamento do Congresso Nacional; 9.5. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU. 10. Ata n° 16/2017 – Plenário. 11. Data da Sessão: 10/5/2017 – Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0938-16/17-P.
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13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Bruno Dantas e Vital do Rêgo (Relator). 13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa. 13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira. (Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO Presidente
VITAL DO RÊGO Relator
Fui presente: (Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral
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