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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ALIMENTOS, NUTRIÇÃO E SAÚDE

MAYARA FERREIRA SANTOS

O PRINCÍPIO DA INTERSETORIALIDADE NA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL

Salvador 2015

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MAYARA FERREIRA SANTOS

O PRINCÍPIO DA INTERSETORIALIDADE NA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Alimentos, Nutrição e Saúde, Escola de Nutrição, Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Alimentos, Nutrição e Saúde. Orientadora: Profa. Drª. Sandra Maria Chaves dos Santos

Salvador 2015

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Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária de Saúde, SIBI UFBA.

S237

Santos, Mayara Ferreira O Princípio da Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição em nível municipal / Mayara Ferreira Santos. – Salvador, 2015. 96f. Orientadora: Profª Drª Sandra Maria Chaves dos Santos. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal da Bahia. Escola de Nutrição, 2015. 1. Nutrição. 2. Alimentação. 3. Ação Intersetorial. I. Santos, Sandra Maria Chaves dos. II. Universidade Federal da Bahia. III. Título. CDU 612.39

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TERMO DE APROVAÇÃO

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Aos meus pais que a todo o momento estiveram presentes e dispostos a me apoiar nessa nova etapa de formação e mais uma vez, dedicaram paciência e depositaram confiança em mim na conquista de mais um sonho.

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AGRADECIMENTOS

A Deus pelo dom da vida e por me proteger com as suas mãos poderosas. Por todas as chances e também pelos os obstáculos que tem colocado em minha vida, sei que se os colocou é porque confiou que eu podia ultrapassá-los e adquirir sabedoria com. Aos meus irmãos e também a todos os familiares pelo incansável incentivo nesta jornada e pela compreensão nos momentos de ausência. Ao meu namorado Maurício, o presente que Deus me deu no percurso dessa jornada, por acreditar e abraçar esse sonho junto comigo.

A minha orientadora, Profa. Dra. Sandra Maria Chaves dos Santos, que mais uma vez acreditou no meu trabalho. Obrigada pela amizade, confiança, incentivo e dedicação incansável durante essa trajetória, pelas portas que sempre fez questão de abrir para nós que estávamos por perto. Será para sempre a profissional em que quero me espelhar e serei eternamente grata por esses cinco anos de trabalho. Não seria a mesma se não fosse a oportunidade que me deste. A todos os colegas do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas pela convivência saudável e o aprendizado diário. Devo minha trajetória acadêmica a vocês. Por fim, quero agradecer aos meus colegas de curso e amigos, que de forma direta ou indireta torceram e contribuíram para o sucesso deste trabalho.

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Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma gota. Madre Teresa de Calcutá

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SANTOS, Mayara Ferreira. O princípio da intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição em nível municipal. 95f il. 2015. Dissertação (Mestrado) – Escola de Nutrição, Universidade Federal da Bahia, 2015.

RESUMO

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei 8.080 de 1990, nas quais foi estabelecido o direito a saúde e criado do Sistema Único de Saúde respectivamente, a questão da intersetorialidade passou a estar cada vez mais presente no debate sobre gestão de políticas públicas. Desde então a temática em questão vem ganhando espaço como objeto de estudo na academia e como estratégia de gestão, entretanto, ainda não se tem clareza sobre sua definição e, consequentemente, na realização de políticas e programas orientados por este princípio. Por outro lado, permanecem lacunas no que diz respeito à existência de uma definição de intersetorialidade que possa servir como base para estudos empíricos em nível local. No campo da Alimentação e Nutrição observa-se que no decorrer da história essas ações sempre foram setorializadas e fragmentadas, mas, por integrar-se ao SUS, há a expectativa de que também as ações da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) sejam realizadas de forma intersetorial. Pelo exposto, este trabalho objetiva analisar o princípio da intersetorialidade na realização da PNAN em nível municipal. Os resultados são apresentados sob o formato de dois artigos. No primeiro, cujo objetivo foi o de propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorporasse múltiplas dimensões e pudesse orientar estudos empíricos sobre o tema em âmbito municipal, foi feita uma revisão bibliográfica em textos acadêmicos e documentos de governo a respeito dos conceitos de intersetorialidade e entrevistas semi-estruturadas com gestores de programas da PNAN e conselheiros membros do Conselho Municipal de Saúde. O segundo artigo objetivou analisar a aplicação do princípio da intersetorialidade nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal, a partir de estudo de caso em um município baiano, adotando a metodologia qualitativa via entrevistas semiestruturadas com gestores e conselheiro municipal de saúde. Os resultados sistematizados no primeiro artigo tornam possível observar forte polissemia conceitual em torno da intersetorialidade, mas também alguns consensos, e a partir destes foi proposto uma definição que englobasse algumas dimensões importantes para operacionalização de ações conjunta entre setores no campo de alimentação e nutrição, saúde, agronomia, educação, assistência social etc. Quanto ao segundo artigo, o estudo de caso permitiu observar características de intersetorialidade ainda embrionárias, caracterizando-se como intersetorialidade limitada. Além disso, também foram encontrados alguns desafios na prática profissional que dificultam a realização dos programas e ações com caráter intersetorial. Os achados desta pesquisa estão em consonância com os de outros estudos no campo da saúde, o que pode significar que a lacuna existente entre as orientações normativas e a prática diária dos profissionais, nos diferentes setores, é uma realidade nacional, sendo a intersetorialidade um processo em construção, tanto na sua dimensão conceitual, quanto na sua dimensão de prática.

Palavras-chave: Intersetorialidade. Ação Intersetorial. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.

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SANTOS, Mayara Ferreira. The principle of intersectionality in the Brazil‟s National Food and Nutrition Policy in municipal level. 94p. il. 2015. Dissertation (Master) - School of Nutrition, Federal University of Bahia, 2015.

ABSTRACT

After the enactment of the Constitution of Federal Republic of Brazil, in 1988, and the Law n. 8.080, in 1990, in which the right to health was established and the Unified Health System (SUS) was created, the issue of intersectionality has become increasingly present in the debate on public policy management. Since then this subject has gained ground as an object of study in academia and as a management strategy, however, has still not clear about its definition and, therefore, in carrying out policies and programs guided by this principle. On the other hand, gaps remain regarding the existence of an intersectionality concept that can serve as a basis for empirical studies locally. In the field of food and nutrition it is observed that throughout history these actions were always divided by sectors and fragmented, but there is also the expectation that the actions of the National Food and Nutrition Policy (PNAN) become performed in an intersectoral way because its integration on SUS. For these reasons, this research aims to analyze the principle of intersectionality at the realization of PNAN at the municipal level. The results are presented in two articles. In the first, the purpose was to propose a concept of intersectionality that incorporates multiple dimensions and could guide empirical studies on the subject at the municipal level, methodologically it was composed by a bibliographic review of academic papers and government documents about the concepts of intersectionality and semi-structured interviews with program managers of PNAN and members of the Municipal Health Council. The second article aimed to analyze the application of the principle of intersectionality in the stages of planning, execution, monitoring and evaluation of programs and actions related to PNAN at the municipal level, from a case study in a municipality from Bahia, adopting a qualitative methodology via semistructured interviews with managers and municipal health counselor. The results systematized in the first article make possible to observe strong conceptual polysemy around intersectionality, but also some consensus, and from these we proposed a concept that cover some important dimensions for operationalization of joint actions between sectors in the field of food and nutrition, health, agronomy, education, social assistance etc. In the second article, the case study allowed us to observe features of embryonic intersectionality, featured as limited intersectionality. In addition, we also found some challenges in professional practice that hinder the implementation of programs and actions with intersectional character. These research findings are in line with other studies in the health field, which may mean that the gap between the normative guidelines and the daily practice of professionals in different sectors is a national reality, being the intersectionality a process in construction, both in its conceptual and practice dimension.

Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Artigo 01

Figura 1

Palavras-chave extraidas das publicações acadêmicas....................................

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Artigo 02

Figura 1

Níveis de intersetorialidade (Coordenação Horizontal de Políticas Públicas): 35 uma adaptação da autora....................................................................................

Figura 2

Ilustração do conceito de intersetorialidade integrado ao ciclo das políticas 37 públicas..............................................................................................................

Figura 3

Participação dos atores e setores nas fases de realização das ações da PNAN 39 no município estudado.......................................................................................

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

PNAN

Política Nacional de Alimentação e Nutrição

FAN

Fundo Nacional de Alimentação

SUS

Sistema Único de Saúde

PNPS

Política Nacional de Promoção da Saúde

SISAN

Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

BVS

Biblioteca Virtual em Saúde

SCIELO

Scientific Electronic Library

PlanejaSUS Sistema de Planejamento do SUS MEC

Ministério da Educação

MDS

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome

LOSAN

Lei de Segurança Alimentar e Nutricional

CNS

Conselho Nacional de Saúde

PBF

Programa Bolsa Família

PSE

Programa Saúde na Escola

A&N

Alimentação e Nutrição

SAN

Segurança Alimentar e Nutricional

PNSAN

Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

SEDES

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

SMS

Secretaria Municipal de Educação

PNAE

Programa Nacional de Alimentação Escolar

SME

Secretaria Municipal de Educação

CMS

Conselho Municipal de Saúde

ENUFBA

Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia

FNDE

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

PAT

Programa de Alimentação do Trabalhador

ONGs

Organizações Não Governamentais

SUAS

Sistema Único de Assistência Social

RTAN

Responsável Técnica pela Área de Alimentação e Nutrição

PCRI

Programa de Combate ao Racismo Institucional

SISVAN

Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional

IGD

Índice de Gestão Descentralizada

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SUMÁRIO APRESENTAÇÃO................................................................................................................... 12 PARTE 1 .................................................................................................................................. 13 ARTIGO 1 ................................................................................................................................ 13 Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal ................................................ 14 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 15 METODOLOGIA..................................................................................................................... 16 RESULTADOS E DISCUSSÃO ............................................................................................. 19 Definição de Intersetorialidade: o que diz a produção acadêmica ................................ 19 Definição de Intersetorialidade: o que dizem os documentos de governo ..................... 22 Definição de Intersetorialidade: o que dizem os gestores ............................................... 24 Definição de Intersetorialidade: uma proposta ............................................................... 25 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................... 27 REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 28 PARTE 2 .................................................................................................................................. 31 ARTIGO 2 ................................................................................................................................ 31 A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso ...................................................... 32 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 33 METODOLOGIA..................................................................................................................... 34 RESULTADOS E DISCUSSÃO ............................................................................................. 38 O deve ser da intersetorialidade na implementação da PNAN ...................................... 38 Planejando, executando, monitorando e avaliando as ações: a intersetorialidade limitada ................................................................................................................................ 40 Desafios para realização da intersetorialidade a nível municipal .................................. 46 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................... 49 REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 50 APÊNDICES ............................................................................................................................ 54 APÊNDICE A – Termos de Consentimento Livre e Esclarecido ................................... 55 APÊNDICE B – Roteiros para Coleta de Dados ............................................................. 56 APÊNDICE C – Quadro dos Conceitos............................................................................ 67 APÊNDICE D – Projeto de Qualificação ......................................................................... 69

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APRESENTAÇÃO A presente dissertação tem como foco o estudo da implementação descentralizada em âmbito municipal da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) segundo o princípio da intersetorialidade. Trata-se de um tema que conquistou espaço e vigor dentro da academia, visto que este princípio vem sendo considerado um importante mecanismo na realização de políticas públicas. É importante ressaltar que a PNAN foi lançada em 1999 e desde então não se tem registros de estudos que fizessem a análise da sua implementação e nem dos princípios que norteiam sua execução. Assim, observam-se lacunas quanto à realização de ações públicas em saúde orientadas pelo principio da intersetorialidade de uma forma geral, e particularmente na realização da PNAN. Considerando as lacunas referidas e acompanhando proposta de estudo mais amplo em nível nacional, pesquisadores do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia pretenderam, por meio do projeto Implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN no Estado da Bahia: Estudo avaliativo a partir do Repasse Fundo a Fundo e suas repercussões, com financiamento da FAPESB, através de Edital PPSUS, estudar o repasse federal fundo a fundo – FAN (Fundo Nacional de Alimentação) que objetiva estruturar e implementar as ações de Alimentação e Nutrição no âmbito dos estados e municípios, para avaliar obstáculos e oportunidades ao desempenho descentralizado da PNAN no estado da Bahia. Assim, este estudo promoveu um recorte no projeto maior, focalizando o princípio da intersetorialidade. Este trabalho apresenta-se estruturado em duas partes. Parte 1 refere-se ao Artigo 1 intitulado “Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal” que objetivou propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões. A Parte 2 constitui-se do Artigo 2 intitulado “A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso” que focou na análise da aplicação do princípio da intersetorialidade em todas as fases do ciclo de realização dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal. Integram o volume os apêndices Termo de Consentimento Livre Esclarecido, roteiros de entrevistas, quadro de conceitos e Projeto de Pesquisa apresentado na Qualificação.

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PARTE 1 ARTIGO 1

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Intersetorialidade na Política Nacional de Alimentação e Nutrição: aproximações conceituais para subsidiar estudo em âmbito municipal Mayara Ferreira Santos Resumo: Considerando que a polissemia conceitual existente em torno da intersetorialidade pode comprometer a realização de pesquisas empíricas em nível municipal o objetivo deste estudo é propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões. Para o alcance do objetivo utilizou-se três fontes de dados: textos acadêmicos, textos governamentais e discurso de gestores e conselheiros municipais. A partir da análise do material foi possível propor uma definição operacional de intersetorialidade que englobasse algumas dimensões, importantes para operacionalização de ações conjunta entre setores no campo de alimentação e nutrição, que não foram encontradas nos conceitos analisados. Observou-se que quanto mais distante da academia mais inconsistente são os conceitos atribuídos a intersetorialidade. Assim, constatou-se que para operacionalização do princípio da intersetorialidade é necessário mecanismos de gestão, canais para que a comunicação consiga fluir com transparência e clareza e gestores portadores de valores éticos, profissionais e comportamentais. Palavras-chave: Intersetorialidade. Ação Intersetorial. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.

Intersectionality in Brasil’s National Food and Nutrition Policy: conceptual approaches to support study at the municipal level Mayara Santos Ferreira Abstract: The objective of this study is to propose a concept of intersectionality that incorporates different dimensions, whereas the existing conceptual polysemy around the intersectionality may undermine the achievement of empirical research at the municipal level. To reach the goal we used three data sources: academic texts, government texts and discourse of managers and municipal councilors. It was possible to propose a concept of intersectionality, from the analysis of the material, encompassing some dimensions that are important for implementation of joint actions between sectors in the field of food and nutrition, which were not found in the analyzed concepts. It was observed that the farther the academy more inconsistent are the concepts attributed to intersectionality. Thus, it was found that for implementation of the principle of intersectionality is necessary management mechanisms, channels for communication can flow transparently and clearly and managers bearers of ethical, professional and behavioral values. Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.

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INTRODUÇÃO

Durante a história das políticas sociais no Brasil, em especial das ações ligadas ao campo de alimentação e nutrição, predominou certo grau de setorização, com ações isoladas, voltadas a públicos diversos no setor saúde, na educação e na previdência social. Após o processo de redemocratização, de incorporação da saúde como direito de todos na constituição de 1988 e do reconhecimento dos determinantes e condicionantes da saúde na Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (SUS), a temática da intersetorialidade começou a ganhar vigor dentro da administração pública brasileira¹. A Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) reconhece que o setor saúde não tem possibilidades de se responsabilizar pelo alcance de todos os determinantes e condicionantes da saúde e aponta necessidade de estratégias e ações intersetoriais. Nesta mesma perspectiva, e seguindo as orientações do SUS, a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), lançada em 1999 e atualizada em 2012, enquanto interlocutora entre o SUS, a Política e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) adota a intersetorialidade como princípio norteador e estruturante 2,3. Segundo alguns autores, a estrutura setorializada persistente não consegue fornecer subsídio para resolução dos problemas viventes no cenário contemporâneo

4,5

. Diversos

campos do conhecimento partilham da ideia de que a intersetorialidade surge como alternativa à gestão segmentada e setorializada das políticas, por pautar uma visão mais global, multidimensional e transversal 6,7. Segundo Williams8 está em processo uma possível alteração no formato vigente da gestão pública para que novos mecanismos e novas estruturas com caráter intersetorial possam trabalhar de forma sinérgica e efetiva. Esta concepção de intersetorialidade, independente da definição que é dada, surge na esteira da renovação da administração e/ou da gestão pública, sendo um dos pilares da nova visão de Governança da sociedade contemporânea e que também faz parte do bojo das particularidades da gestão horizontal9. A intersetorialidade transita por diversas áreas do conhecimento, mas ocupa lugar de destaque no campo da administração pública e da saúde coletiva10. Justifica-se essa realidade no fato que a adoção do princípio da intersetorialidade se propõe a considerar o cidadão na sua totalidade, com suas necessidades individuais e coletivas, requerendo parcerias com diversos setores que agem sinergicamente em prol de uma finalidade 11,12.

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Percebe-se que o termo intersetorialidade, há algum tempo e com bastante frequência, vem ganhando espaço como objeto de estudo na academia, nos desenhos normativos das políticas públicas e nos discursos dos gestores públicos. Nestes se pode observar um reconhecimento mais amplo e de forma partilhada de que programas e ações que focalizam nas necessidades de comunidades, famílias ou indivíduos requerem, para sua implementação, uma gestão que supere a fragmentação e extrapole os setores que trabalham exclusivamente de forma vertical, unindo setores dentro e fora do governo1,4,7,13,14. Em se tratando das definições que são atribuídas à intersetorialidade, observa-se que estes não são consensuais, e muitas vezes são reproduzidas de forma acrítica. Considerando, portanto, que a intersetorialidade é um princípio inerente ao SUS e presente na PNAN, argumenta-se que a polissemia conceitual existente pode comprometer a realização de pesquisas que objetivam focar as condições de concretização da intersetorialidade. Assim neste artigo tem-se como objetivo propor uma definição operacional de intersetorialidade que incorpore diferentes dimensões e que possa apoiar a realização de estudos empíricos sobre o tema no campo de execução descentralizada da PNAN, em âmbito municipal.

METODOLOGIA Os procedimentos metodológicos adotados para o alcance do objetivo do artigo foram estruturados em duas partes.

Parte 1 – Pesquisa bibliográfica

O objetivo da primeira parte foi buscar nos textos científicos e documentos governamentais os conceitos que estão sendo propostos para intersetoralidade. A pesquisa bibliográfica consiste na apreciação da bibliografia para o levantamento, análise e síntese do que já foi produzido e publicado sobre um determinado assunto 15,16. Esta fase do trabalho foi realizada entre junho e dezembro de 2014. Foram pesquisados artigos científicos, monografias, livros e documentos publicados pelo governo brasileiro. Para identificação dos artigos científicos e monografias utilizou-se a biblioteca

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virtual em saúde Bireme (BVS), empregando os descritores em português, inglês e espanhol: “intersetorialidade”, “ Intersectoriality”, “Intersectorialidad”. A BVS engloba outras bases de dados como LILACS, MEDLINE e Scientific Electronic Library Online (SCIELO). Foram coletados nos sites ministeriais os documentos publicados nos últimos 14 anos ligados ao campo de alimentação e nutrição, e considerados relevantes para a ação intersetorial, segundo a PNAN. Os documentos analisados foram: 1) Ministério da Saúde: Política Nacional de Humanização17; Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS)18; Política Nacional de Promoção da Saúde2; Programa Saúde na Escola19; Política Nacional de Atenção Básica20; Política Nacional de Alimentação e Nutrição³; Glossário temático: promoção da saúde21. 2) Ministério da Educação (MEC): Programa Nacional de Alimentação Escolar22. 3) Ministério do Desenvolvimento Social e combate a fome (MDS): Programa Bolsa Família23; Política Nacional de Assistência Social24; Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN)25; Manual de gestão de Benefícios do Programa Bolsa Família26; Manual do Índice de Gestão Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único27. Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional28; Estratégia Intersetorial de Prevenção e Controle da Obesidade: recomendações para estados e municípios29. Todo material encontrado foi classificado e submetido a tratamento analítico a partir de leituras seguidas para identificação dos núcleos de sentido relativos ao conceito de intersetorialidade.

Parte 2 – Entrevista com informantes-chave

Para o alcance do objetivo da segunda parte – analisar os conceitos trazidos pelos gestores e atores sociais – foram feitas entrevistas individuais a partir de roteiros semiestruturados, que associavam questões pré-estabelecidas e abertas. Foram entrevistados gestores de diversos segmentos (saúde, educação e assistência social) e conselheiros municipais de saúde, estes estavam distribuídos em seis municípios de grande porte na Bahia (acima de 150 mil habitantes). O trabalho de campo foi desenvolvido entre setembro e outubro de 2014. Todas as entrevistas foram gravadas e posteriormente transcritas.

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Os seis municípios integram um conjunto de nove municípios que fazem parte de uma pesquisa mais ampla que investigou a implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) a partir do Fundo de Alimentação e Nutrição (FAN) no Estado da Bahia. As entrevistas foram conduzidas pela autora deste trabalho e por outros pesquisadores do Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas da Universidade Federal da Bahia.

Análise dos dados

Todos os conceitos extraídos dos documentos analisados foram sistematizados em tabela e a partir daí fez-se o recorte das palavras-chave. Estas palavras-chave foram analisadas e os conceitos foram classificadas dentro de três dimensões: comunicação, gestão e valores. Levando em consideração que a interseotialidade está sendo defendida a partir das características da gestão horizontal, a adoção destas três dimensões foram baseadas na gestão horizontal. Hopkins, Couture & Moore9 identificam três graus de trabalho para que as ações possam ser horizontais, o que pode ser transferido para a ação intersetorial: 1) atitudes e cultura horizontais, quando há esforço rotineiro, consciente, para trabalhar horizontalmente a partir do desenvolvimento de vínculos informais que facilitam as trocas mútuas; 2) coordenação16 horizontal, quando as organizações buscam reduzir ou eliminar a sobreposição e a duplicação e; 3) colaboração horizontal ocorre quando os recursos, o trabalho e/ou os processos decisórios estão integrados em todas as organizações. O alcance destes três graus de trabalho está alicerçado em alguns pressupostos também da gestão horizontal, são eles: mobilização de equipes e redes, desenvolvimento de uma estrutura compartilhada, sustentabilidade na mobilização inicial das equipes9, o que implica em formas de gestão no que tange aos aspectos estruturais necessários para trabalho horizontal; existência de equipes coesas e motivadas29, o que leva a destacar valores, e a construção de consensos na direção de ações simultâneas e convergentes, o que depende de comunicação, favorecendo assim a diminuição ou eliminação de duplicação e sopreposição de ações. Nesse trabalho foi adotado o conceito de Bakvis & Juillet, no qual gestão horizontal pode ser entendida como coordenação de conjunto de atividades entre duas ou mais unidades organizacionais com o objetivo de resolver problemas de formulação e implementação de políticas.

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A dimensão comunicação, sendo definida como “tornar comum uma informação”, refere-se aos conceitos que atribuem à intersetorialidade a condição de mobilizar mecanismos de resolução de problemas através do diálogo, da negociação, da interação e da relação entre setores. A dimensão gestão engloba os conceitos que estão no campo das decisões, da operação das ações, procedimentos, processos e caminhos para a concretização da intersetorialidade. Já a dimensão valores perpassa por um conjunto de elementos/princípios éticos e morais, inerentes a pessoa humana, que contribuem para a formação da unidade organizacional, como respeito à autonomia, abordagem global, dentre outras. Todo material coletado e os registros do diário de campo, foram submetidos à análise de conteúdo, seguindo as etapas propostas por Bardin30 - Pré-análise, Descrição Analítica e Interpretação referencial.

Questões éticas

Todos os entrevistados assinaram termo de consentimento respeitando os aspectos éticos e as implicações legais, de acordo com a Resolução Nº 466/2012 do Conselho Nacional de Saúde (CNS) que aprova as diretrizes e as normas reguladoras da pesquisa envolvendo seres humanos. A pesquisa foi registrada no Comitê de Ética em Pesquisa da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia sob o Parecer nº 342.923 de junho de 2013.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Definição de Intersetorialidade: o que diz a produção acadêmica

O tema está cada vez mais compondo a arena acadêmica, exemplo disso é o número de publicações existentes na internet. Usando o descritor “intersetorialidade” no “Google acadêmico”, portal que engloba todos os tipos de publicações; foram gerados aproximadamente 8.880 resultados, isto é, documentos de natureza diversas publicados que abordam o tema em questão. Na Bireme foram identificados, entre artigos científicos, monografias e teses, 292 arquivos em português, 108 em inglês e 175 em espanhol.

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A busca considerou aqueles trabalhos que apresentavam uma definição própria de intersetorialidade. Como este critério foi analisado um conjunto de 19 definições que se diferenciavam em algum grau. Foi observado um vasto número de publicações acerca da intersetorialidade, entretanto a maioria delas não trazia definições próprias, referenciando outras de autores já renomados neste campo do conhecimento. A partir do conjunto de definições trabalhadas algumas palavras-chave que se destacaram foram identificadas como mostra a Figura 1. Conforme analisado por outros autores, e considerando os diversos termos associados, evidencia-se que a definição em estudo possui várias dimensões 31,32.

Figura 1: Palavras-chave extraidas das públicações acadêmicas.

Na análise efetuada observou-se predomínio de definições (74%) que enfatizavam aspectos característicos da dimensão de gestão e em outros 26% predominaram elementos tipificados na dimensão de comunicação. Alguns elementos característicos da dimensão de valores estavam presentes em determinadas definições, mas de forma secundária. Isso significa que a grande parte dos autores considerados nesta análise colocava a

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intersetorialidade como um modelo, estratégia ou modo de gestão, no qual são necessários elementos como sinergia, articulação, contratualização, incorporação etc., que são subsídios importantes quando se define intersetorialidade. Observou-se que em partes destes não existia associação entre aspectos da dimensão de gestão e de comunicação e nem com os valores que cada ator, de forma individual, deve possuir para que o conjunto se concretize. Alguns autores que também fizeram revisão da literatura acerca desta temática observaram que parte das publicações acadêmicas trazia a intersetorialidade como elemento central para a operacionalização das políticas sociais

10,33

. Abaixo estão listados alguns

exemplos de conceitos que foram classificados na dimensão de gestão. Intersetorialidade é uma nova forma de governar, construir e fortalecer políticas públicas capazes de superar a fragmentação dos setores, dos saberes e das estruturas governamentais e sociais, de forma a promover efeitos mais significativos na vida da sociedade civil34. A intersetorialidade seria definida como um modo de gestão (o que) desenvolvido por meio de processo sistemático de (como) articulação, planejamento e cooperação entre os distintos (com quem) setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para atuar sobre (para que) os determinantes sociais31.

Em uma publicação a autora35 ao revisar a definição de intersetorialidade também observou que muitas delas estão associadas à necessidade de inovar a gestão pública. Destaca outros termos que estão ligados: “governança intersetorial”, “cooperação intersetorial”, "joined-up governement”, "governo rede”, “governança horizontal", "governança integrada", “governança holísitca”, “gestão horizontal”, “colaboração intersetorial”. Em relação à dimensão de comunicação notou-se em muitas publicações a preocupação dos autores em enfatizar questões ligadas ao diálogo e a negociação dos diferentes setores. A produção bibliográfica existente enfatiza a necessidade de criação de mecanismos que favoreçam o diálogo e os fluxos de informação e comunicação10. Assim, seguem citações que exemplificam a abordagem destacada: A ação intersetorial envolve espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos para a resolução ou enfrentamento final do problema principal e para a acumulação de forças, na construção de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir36. O que vai caracterizar a intersetorialidade é a possibilidade de uma síntese dada pela predisposição à intersubjetividade e ao diálogo e, consequentemente, a sua pedagogia é a comunicação. A questão fundamental da intersetorialidade é a ruptura das barreiras comunicacionais que impedem o diálogo entre diferentes setores37.

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Definição de Intersetorialidade: o que dizem os documentos de governo

Políticas públicas, definidas como mecanismos do Estado para garantir a realização dos direitos humanos são traduzidas em planos e projetos que norteiam a ação dos gestores públicos, além disso, têm o papel de mediar as relações entre poder público e sociedade38. Nesse sentido é imprescindível, que nestes documentos considerados norteadores de ações, os conceitos estejam postos de forma clara. Foram analisados 15 documentos, entre Leis, Políticas, planos e programas. O conceito de intersetorialidade estava presente em quatro publicações: LOSAN, PNAN, PNPS e Glossário Temático. Na totalidade dos documentos analisados predominou a dimensão gestão no tratamento da intersetorialidade. É de se esperar que textos normativos pudessem de fato nortear os gestores acerca do modo como implementar a intersetorialidade nas diversas políticas públicas, trazendo de que forma podem ser estabelecidos os processos, caminhos e procedimentos. Seguem alguns destaques: Intersetorialidade significa ações articuladas e coordenadas, utilizando os recursos existentes em cada setor (materiais, humanos, institucionais) de modo mais eficiente, direcionando-os para ações que obedeçam a uma escala de prioridades estabelecidas em conjunto (LOSAN)26. Intersetorialidade: articulação entre diferentes setores para enfrentar problemas complexos visando à superação da fragmentação das políticas nas várias áreas onde são executadas (PNAN)³. a intersetorialidade como uma articulação das possibilidades dos distintos setores de pensar a questão complexa da saúde, de co-responsabilizar-se pela garantia da saúde como direito humano e de cidadania, e de mobilizar-se na formulação de intervenções que a propiciem (PNPS)². Compreende-se

Modo de gestão desenvolvido por meio de processo sistemático de articulação, planejamento e cooperação entre os distintos setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para intervir nos determinantes sociais (Glossário temático) 21.

A partir da leitura das publicações governamentais foi possível observar que a temática da intersetorialidade ocupa lugar de destaque, entretanto constatou-se, na maioria dos textos consultados, que a definição do que venha a ser intersetorialidade não estava explicitada. Rotineiramente o termo é posto como diretriz, princípio, eixo norteador, eixo transversal etc., mas não se conceitua. Exemplo disto são os textos normativos do Programa Bolsa Família (PBF) e Programa Saúde na Escola (PSE), que são considerados programas

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com execução intersetorial por conta de suas condicionalidades, partilha de recursos financeiros e humanos e gestão compartilhada, todavia não fica claro nas publicações a forma pelo qual o os ministérios definem intersetorialidade. Foi verificado em pesquisa35 que a definição de intersetorialidade não estava explícita no marco normativo do PBF, frente a essa realidade a pesquisa ainda discute que esse princípio é tido como importante para o sucesso do programa, entretanto necessita de definição no marco legal e documentos técnicos. Ao realizar análise documental acerca do PSE32, tanto no setor saúde quanto no setor educação, foi encontrado que nenhum dos documentos trazia de forma clara a definição de intersetorialidade. A falta de definição de um termo que aparece, por exemplo, como eixo estruturante de um programa, pode ser a raiz de uma lacuna na sua execução in loco, visto que, o sujeito que executa as ações na ponta pode não ter compreendido o processo da mesma maneira que o sujeito do núcleo central que determinou aquela ação e de que forma ela seria melhor executada. Existe uma distância entre o desenho normativo da política pública e a realidade enfrentada pelos gestores no momento da implementação39, e assim, entende esse processo como uma falha na previsão dos formuladores que não olham a realidade local. Os conhecimentos produzidos na academia objetivam, em muitos casos, nortear as políticas públicas. Neste sentido, observou-se que as definições de intersetorialidade encontradas nos textos normativos são oriundos das discussões científicas. Entretanto não há, nos documentos explorados, uma reflexão mais profunda acerca da tradução desta definição na prática. O arcabouço normativo de uma política é constituído a partir da racionalidade técnica, política e econômica40, mas não considera a heterogeneidade de arranjos institucionais que os indivíduos criam para governar, prover e gerir bens públicos. Nesta lógica, essa teoria pode justificar o fato de se encontrar in loco diferentes abordagens para um mesmo desenho institucional35. Estudos sobre implementação de políticas públicas revelaram que problemas não previstos pelos formuladores de políticas poderiam representar obstáculos à operacionalização e, por sua vez, conduzir a política ao insucesso41. Outros autores defendem que hoje no Brasil ainda há certa incoerência entre a operacionalização e o plano programático-normativo 42,43.

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Definição de Intersetorialidade: o que dizem os gestores

A fim de captar o que chega in loco sobre a temática foram realizadas 10 entrevistas com gestores públicos e conselheiros municipais de saúde de seis municípios baianos. Dentre estas, oito eram nutricionistas responsáveis técnicos e dois eram conselheiros municipais de saúde. Foi questionado na entrevista como cada um deles conceituavam intersetorialidade e, tendo em vista as respostas sobre suas práticas de gestão, fez-se uma análise cruzada entre os conceitos e a ação. A dimensão Comunicação prevaleceu no conjunto dos discursos, aparecendo também os valores e elementos de gestão como compartilhamento de recursos financeiros e tecnológicos. Nos dias de hoje com a escassez de recursos ela (intersetorialidade) se tornou essencial. Compartilhando tempo e dinheiro, compartilhando tecnologia. É indispensável. Tem que ta em conjunto. Tem um problema ai um negligencia porque acha que o outro vai fazer, o outro também negligencia e ninguém faz (Conselheiro Municipal de Saúde).

Assim como observado na análise dos documentos normativos e na produção acadêmica, também entre os gestores destacou-se a polissemia conceitual. Os discursos dos gestores seguiram dois caminhos: primeiro, reproduzem o que lêem nos documentos produzidos pelo governo, em alguns casos sem associar com a prática, ou seja, o que ele sabe sobre intersetorialidade não foi suficiente para alterar sua atuação; segundo, apresentaram uma definição distorcida ou desconheciam as definições postas pelo governo ou pela academia, pois são designados aos postos de gestores, mas não há uma ambientação para ocupar o cargo, e mesmo sendo cidadão, não acompanha essa discussão no nível acadêmico ou político. Houve ainda pelo menos uma resposta com equívoco no que tange a definição de intersetorialidade, como por exemplo, intersetorialidade é trabalhar sozinho. Ao investigarem43 a definição de intersetorialidade com gestores das áreas de saúde, educação, cultura, assistência social e esporte-lazer encontraram também certo distanciamento entre os discursos dos gestores, que revelavam a intenção de praticar a intersetorialidade, e sua prática no cotidiano dos municípios. Outros autores44 também fizeram esta investigação e observaram que, na maioria das vezes, não havia clareza sobre a definição de intersetorialidade.

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Observou-se que alguns gestores falam de intersetorialidade de forma bem abstrata, não sendo possível verificar nos discursos elementos que trazem a prática do dia-a-dia. Este resultado se assemelha aos achados de um autor45, que ao investigar a intersetorialidade na implementação do PBF, identificou que os gestores locais apresentaram uma noção muito vaga desta definição. Outros gestores não trazem uma definição mais elaborada, mas reconhecem que este caminho pode ser uma possibilidade de diminuir as fragilidades da gestão pública segmentada. Em sequência estão as definições atribuídas à intersetorialidade por alguns gestores da Área Técnica de Alimentação e Nutrição (A&N). É esse de fato o espírito de equipe, essa sensibilização. Visão integrada e sistêmica. Todos se abraçam (Área Técnica de A&N). Fortalecimento. Existem algumas deficiências em vários segmentos da administração pública e, quando há essa integração, eventuais deficiências de um segmento, o outro vem e complementa e colabora e todo resultado final, ele tende a melhorar (Área Técnica de A&N).

Ao estudar o significado e função que os atores envolvidos no PSE e PBF atribuem à intersetorialidade35, foi encontrado resultado semelhante no qual os entrevistados tinham uma compreensão ainda embrionária sobre a intersetorialidade, não havia consenso sobre o seu significado e não associavam com a sua prática cotidiana. Ainda neste trabalho, a deficiência ou o principiante entendimento sobre um termo empregado pode impedir sua institucionalização35. Esta abordagem, “A teoria sem a prática vira „verbalismo‟, assim como a prática sem teoria, vira ativismo. No entanto, quando se une a prática com a teoria tem-se a práxis, a ação criadora e modificadora da realidade”46, consegue ilustrar a associação que foi encontrada entre os discursos e a pratica profissional cotidiana dos gestores.

Definição de Intersetorialidade: uma proposta

Como já foi dito, o termo intersetorialidade é polissêmico e plural

31,35

. A partir das

análises realizadas na seção anterior observou-se que diversas definições transitam pela dimensão de gestão, outros no qual prevalece a dimensão de comunicação e poucos falam sobre os valores humanos que devem permear esse processo. Nesse sentido, este trabalho propõe uma definição que tenta incorporar estas três dimensões.

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Para a construção da definição utilizou-se como base para caracterizar as três dimensões algumas palavras-chave. Na dimensão de Gestão - “mecanismo de gestão”, “soma de competências” e “fases de implementação”; Comunicação – “diálogo”; Valores – “transparência” e “respeito à autonomia”. Para este estudo mecanismo de gestão foi entendido como a forma pela qual uma política pública é operacionalizada. Esta operacionalização deve ser alicerçada na soma de competências de diferentes setores. Nesse sentido, buscou-se trazer para reflexão um termo da matemática que pode indicar um novo olhar a implementação das políticas públicas – o verbo “somar”. Ao consultar no dicionário da língua portuguesa a definição para “Soma” encontrouse: “operação em que se juntam duas ou mais parcelas para obter um número total; adicionar uma quantidade a outra formando um total homogêneo ou não e conjunto formado a partir da união de diversos elementos.” Transferindo este conceito matemático para a discussão sobre a definição de intersetorialidade podem ser realizadas algumas comparações e associações com os termos utilizados nos atuais conceitos como “troca” e “partilha”. Troca significa a transferência e recebimento de algo e partilha pode ser definida como divisão em partes. Todavia, quando se fala em intersetorialidade esses termos citados anteriormente podem não suprir a relação que deve existir entre os setores, visto que, se intersetorialidade centrar, por exemplo, na troca ou na partilha, não haverá um acúmulo daquilo que cada setor pode contribuir. Deve-se considerar que cada setor tem suas particularidades, suas fragilidades, seus potenciais e suas competências, nesse sentido eles não são uniformes, assim não podem ter uma participação comum nem partilhar das mesmas responsabilidades. O termo “soma” pode se encaixar neste contexto, pois cada setor irá somar alguma de suas competências que encaixa naquele contexto comum, no qual seria chamado de ponto de intersecção. No final existiria um conjunto de competências diferentes, considerando que cada setor apresenta competências distintas, que se complementam, tendo no final o alcance dos objetivos, resolução dos problemas e a racionalização e otimização dos recursos existentes na máquina pública. Competência, nesse caso, é tida como o potencial, o poder, recurso ou a força que cada setor possui. Assim alguns terão como competência maior recurso financeiro ou humano, recursos materiais e tecnológicos, conhecimento e experiência prática, capilaridade e influência, entre outras.

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Esta soma de competências de diferentes setores que apresentam objetivos em comum deve ocorrer preferencialmente, como colocado por muitos autores e gestores, em todas as fases: planejamento, execução, monitoramento e avaliação. No que tange a dimensão de Comunicação, é imprescindível que características desta dimensão estejam presentes na adoção de ações com foco intersetorial, pois a abertura para opiniões diversas estimulará o esforço coletivo. Vale salientar, “o sistema político é em essência um sistema comunicacional” 47. À vista disso, a comunicação se coloca como um processo capaz de facilitar o entendimento, a cooperação e o comprometimento de todos os envolvidos, criando uma ponte de diálogo ético e transparente com os diversos gestores públicos e atores da sociedade civil, uma vez que, a intersetorialidade vai além da dimensão técnica e administrativa, abarca também vontades e decisões políticas entre os diferentes sujeitos. A partir desta reflexão, sugere-se a seguinte definição de intersetorialidade: mecanismo de gestão que se alicerça na soma das competências de diferentes setores, no diálogo transparente e no respeito à autonomia, se fazendo presente nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação de políticas públicas que objetivam melhoria da qualidade de vida da população. Propõe-se que a definição citada, como um constructo gerado a partir de diferentes fontes, sirva de base para estudos sobre a implementação intersetorial da PNAN em municípios.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A discussão acerca da intersetorialidade não é de simples compreensão, uma vez que envolve a diversidade no plano conceitual, no entendimento daquilo que é posto no plano normativo, seu lugar no cotidiano profissional e na realidade social, política, econômica e cultural, além das dinâmicas político-institucionais de cada local. O plano conceitual

trazido pelos cientistas sociais apresentou

discussões

predominantemente na dimensão gestão, deixando uma lacuna no que tange aos aspectos comunicativos e de valores. Mesmo assim conseguem ser mais completos quando comparados aos conceitos postos no plano normativo e nos discursos dos gestores. A partir da

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análise dos discursos dos gestores foi possível concluir que muitas vezes estes até reconhecem que é necessário repensar a forma como estão implementando as políticas públicas, no entanto não demonstraram iniciativas para formação de uma nova teia relações que possibilite essa soma de potencialidades para viabilizar ações conjuntas. Constatou-se que o princípio da intersetorialidade deve ser encarado como um mecanismo que pode ser operacionalizado, necessitando de gestores embebidos de valores éticos, profissionais e comportamentais e também canais para que a comunicação consiga fluir com transparência e clareza. Nesse sentido acredita-se que a definição sugerida neste trabalho pode contribuir para a análise da implementação de programas que apresentam a intersetorialidade como princípio, diretriz ou eixo estruturante. E tendo em vista que o objeto de estudo ainda se faz novo no mundo acadêmico, espera-se que este estudo possa somar esforços nos debates sobre intersetorialidade.

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PARTE 2 ARTIGO 2

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A implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em esfera municipal com base na intersetorialidade – Um estudo de caso Mayara Ferreira Santos Resumo: A Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) é organizada em nove diretrizes que englobam um conjunto de ações e programas os quais extrapolam os limites do setor saúde; nesse sentido necessita de ação intersetorial para uma implementação capaz de promover o alcance de seus objetivos. Assim o objetivo deste artigo é analisar a intersetorialidade na implementação da PNAN em nível municipal. A metodologia adotada partiu de um conceito de intersetorialidade elaborado pela autora, o qual orientou o trabalho de campo, realizado entre setembro e outubro de 2014 em um município baiano, de grande porte, envolvendo entrevistas semi-estruturadas com gestores e membro do CMS e também a análise dos resultados. Observou-se no município estudado que o princípio da intersetorialidade não se apresentava incorporado ao planejamento das ações e no monitoramento e avaliação do realizado. Aspectos intersetorialidade foram identificados na fase de execução de ações específicas de alimentação e nutrição. Alguns fatores se apresentaram como maiores desafios à intersetorialidade, tais como dificuldade no compartilhamento de recursos financeiros, os entraves políticos existentes e número reduzido de técnicos nas equipes. Os resultados deste artigo foram parecidos a outros resultados sobre a implementação de políticas públicas com caráter intersetorial, o que significa que implementar ações ou programas baseado no princípio da intersetorialidadeesta não é uma tarefa simples, e sim uma empreitada rodeada por dificuldades e desafios a serem enfrentados.

Palavras-chave: Intersetorialidade. Programas e Políticas de Nutrição e Alimentação. Descentralização.

The implementation of the Brazil’s Food and Nutrition National Policy in municipal level and based on intersectionality - A case study Mayara Santos Ferreira Abstract: The Brazil‟s National Food and Nutrition Policy (PNAN) is organized in nine guidelines that include a set of actions and programs which go beyond the limits of the health sector; in this way requires intersectional action for an implementation capable of promoting the achievement of its objectives. So the purpose of this article is to analyze the intersectionality in the implementation of PNAN at the municipal level. The methodology begins with a concept of intersectionality formulated by the author, which guided the fieldwork conducted between September and October 2014 at a large municipality in Bahia, involving semi-structured interviews with managers and Health Municipal Council member and also the analysis of results. It was observed in the studied city that the principle of intersectionality had not incorporated into the planning of actions and monitoring and evaluation of the implemented. Aspects of intersectionality were identified during the phase of execution of specific actions of food and nutrition. Some factors were found as major challenges to intersectionality, such as difficulty in sharing financial resources, political barriers and few technicians in teams. The results of this article were similar to other results about the implementation of public policies with intersectional character, which means that implement actions or programs based on the principle of intersectionality is not a simple task, but an initiative surrounded by difficulties and challenges to be faced.

Keywords: Intersectionality. Intersectional Action. Programs and Nutrition and Food Policy. Decentralization.

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INTRODUÇÃO

A Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) foi instituída pelo Ministério da Saúde em 1999, após diversos momentos de discussões entre especialistas, técnicos do setor saúde, representações de entidades acadêmicas e organizações comunitárias¹. Para muitos pesquisadores esta política significou um compromisso com a promoção de práticas alimentares saudáveis e a prevenção e controle dos agravos à saúde, além disso, constituiu-se como referência regulatória e norteadora para os profissionais de nutrição e outros profissionais que trabalham no âmbito da saúde coletiva 2,3. Após aproximadamente 10 anos do lançamento da primeira versão a PNAN passou por um processo de atualização, visto que, pesquisadores da área, profissionais de saúde, governo e sociedade civil começaram a identificar novos paradigmas ligados à alimentação e nutrição que passaram a compor o cenário brasileiro, tais como: maior destaque à Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), que teve lei aprovada em 2006 (Lei nº 11.346), a Política Nacional de SAN (PNSAN) lançada em 2010 pelo Decreto nº 7.272, o Direito Humano à Alimentação incluído na constituição em 2010, maior prevalência de sobrepeso e obesidade em cenário de diminuição da prevalência da desnutrição, alteração do padrão alimentar, maior incentivo à intersetorialidade entre as políticas sociais, dentre outros 4,5,6,7. A versão mais atual da PNAN, organizada em nove diretrizes, articula o Plano Nacional de Saúde com o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional trazendo essa configuração intersetorial 8,9. Percebe-se que para o enfrentamento das diretrizes apontadas pela PNAN é necessário que os diversos setores ligados a este campo estejam dialogando, como traz o texto da PNAN: Sua natureza transversal às demais políticas de saúde e seu caráter eminentemente intersetorial colocam o desafio da articulação de uma agenda comum de alimentação e nutrição com os demais setores do governo e sua integração às demais políticas, programas e ações do SUS7.

Além de pautar a intersetorialidade na execução da PNAN, o documento da política também aponta como isto deve ser alcançado, como pode ser observado no trecho a seguir: Assim, as estruturas gerenciais devem possibilitar a construção de estratégias capazes de elaborar e concretizar processos, procedimentos e fluxos de gestão, em consonância com as suas realidades organizacionais e que promovam a formulação, a implementação e o monitoramento das suas ações de alimentação e nutrição7.

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É crescente no Brasil o número de políticas que adotam a perspectiva intersetorial e hoje diversas ações, de diferentes programas, apresentam desenho normativo com configuração intersetorial. Com isto veio aumentando o interesse da academia em estudar essa forma de implementar políticas sociais, buscando compreender seus êxitos e fracassos, e as causas10. No entanto, ainda existe certa distância entre a literatura científica, os desenhos normativos das políticas e sua execução em nível local, uma vez que a adoção de uma perspectiva intersetorial na gestão de políticas sociais reclama, necessariamente, um conjunto de alterações no modo como o Estado atua e se organiza10. Apesar da riqueza de literatura sobre a ação intersetorial, o grande desafio é operacionalizar as normas e orientações postas nos documentos, visto que, segundo alguns autores, não é tão simples operar uma política de caráter intersetorial, em um ambiente tradicionalmente setorial11. Muitas vezes, o modelo de gestão setorial encontrado in loco não consegue prever a dinâmica das relações nem a complexidade dos problemas encontrados na sociedade. Assim, o diálogo e as relações entre os setores na condução de uma política pública podem não ser tarefas fáceis, pelo contrário, a tentativa de implementar uma política com caráter intersetorial nos moldes atuais pode gerar maiores conflitos 12,13,14,15. É notório que há um leque de desafios neste processo e que não há receita e nem passo a passo de como e com quem operacionalizar16, por isso é essencial que experiências possam ser publicadas a fim de dar pistas para a resolução de alguns dos problemas existentes na implementação de políticas públicas com caráter intersetorial. Nesse sentido torna-se importante a realização de estudos empíricos sobre essa temática como forma de subsidiar os gestores públicos na implantação e execução das políticas. Segundo alguns autores17 há pouco conhecimento acumulado sobre experiências relacionadas às práticas intersetoriais nas políticas de saúde, dentre elas a PNAN. Assim, este artigo pretende contribuir com o debate a partir de um estudo que objetiva analisar a aplicação do princípio da intersetorialidade nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos programas e ações ligados à PNAN em nível municipal.

METODOLOGIA

Realizou-se um estudo de caso do tipo exploratório descritivo, de abordagem qualitativa, no qual o pesquisador estuda um caso em profundidade para investigar um dado

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fenômeno18. Utilizaram-se como técnica para a produção de dados a pesquisa bibliográfica e entrevistas semiestruturadas. A pesquisa bibliográfica consistiu em análise de publicações científicas e normativas no formato impressos ou disponíveis em bases de dados online. Essa revisão objetivou conhecer os conceitos de intersetorialidade atribuídos pelos pesquisadores na academia e pelo governo em suas publicações, sendo este o objetivo de estudo anterior ainda não publicado. A partir desta análise fez-se proposição de uma definição operacional de intersetorialidade que pudesse orientar estudos empíricos sobre o tema, sendo composto por três dimensões: gestão, comunicação e valores. Essa proposição partiu da necessidade de se ter uma definição que fosse operacional e conseguisse incluir os mecanismos de gestão em todas as fases de implementação da política pública, questões ligadas aos valores e princípios de cada gestor envolvido e os momentos de comunicação e diálogo entre os eles. Nesse sentido a definição construída considera que a intersetorialidade é mecanismo de gestão que se alicerça na soma das competências de diferentes setores, no diálogo transparente e no respeito à autonomia, se fazendo presente nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação de políticas públicas que objetivam melhoria da qualidade de vida da população1. O trabalho de campo foi desenvolvido entre setembro e outubro de 2014 em um município de grande porte na Bahia. Foram entrevistados os responsáveis técnicos pelas ações de Alimentação e Nutrição (A&N) da Secretaria Municipal de Saúde (SMS) e da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SEDES), técnicos responsáveis pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) na Secretaria Municipal de Educação (SME) e o presidente do Conselho Municipal de Saúde (CMS). Para as entrevistas foram combinadas questões pré-estabelecidas e abertas. Todas as entrevistas foram gravadas mediante assinatura do Termo de Consentimento Livre Esclarecido e posteriormente transcritas. O material obtido a partir da revisão bibliográfica e das entrevistas foi submetido à análise de conteúdo seguindo etapas sugeridas19 - Pré-análise, Descrição Analítica e Interpretação Referencial. Os registros em diário de campo foram utilizados de forma complementar para aprofundar a compreensão do objeto estudado. Na etapa de Interpretação Referencial utilizou-se como base para as análises e interpretações o quadro analítico produzido pelo Ministério de Desenvolvimento Social e 1

Conceito proposto pela autora em sua dissertação de mestrado ainda não publicada.

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Combate a Fome (MDS) no qual classifica-se o município em níveis de intersetorialidade. Esse quadro, segundo publicação do MDS foi feito com o intuito de auxiliar os municípios na avaliação da gestão do PBF, pois a partir das respostas o município pode identificar o nível de intersetorialidade ao qual sua prática mais se aproxima. O quadro está organizado em sete níveis distribuídos em três características: 1) inexistência de coordenação; 2) coordenação negativa e 3) coordenação positiva, como pode ser observado na Figura 1. Para facilitar as discussões dos resultados encontrados nesse trabalho foi feita a alteração na nomenclatura dessas características para melhor se adequar ao conceito de intersetorialidade utilizado. Assim têm-se ainda três características: 1) inexistência de intersetorialidade; 2) intersetorialidade limitada e 3) intersetorialidade integral. Além disso, utilizou-se a definição de intersetorialidade sugerida anteriormente para a análise do trabalho de campo. Nesse sentido buscou-se responder algumas questões tais como: existe estrutura de governo para que as ações possam ser planejadas, executas e avaliadas e monitoradas de forma intersetorial? Os profissionais estão dispostos e motivados para este trabalho? Existem canais de comunicação entre os atores envolvidos neste processo?

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Este trabalho integra Projeto maior intitulado Implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN no Estado da Bahia: estudo avaliativo a partir do repasse Fundo a Fundo e suas repercussões (AVAFANPNAN/BA), que foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa em Nutrição da Escola de Nutrição da Universidade Federal da Bahia (ENUFBA), sob o Parecer nº 342.923 de junho de 2013.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

O deve ser da intersetorialidade na implementação da PNAN

No período em que a PNAN estava sendo atualizada foi lançado um documento que serviu como base para escrita do novo texto. Este documento, escrito a partir de debates dos grupos de trabalho, já apontava alguns setores com os quais os programas da PNAN deveriam dialogar na implementação. Implantar, promover, ampliar, fomentar e fortalecer os instrumentos orientadores da ação intersetorial advindos da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN, junto ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério da Educação (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, Programa Nacional de Alimentação Escolar e representantes dos diferentes níveis de ensino), Ministério de Desenvolvimento Agrário, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Pesca e Aquicultura, Ministério do Trabalho e Emprego (Programa de alimentação do Trabalhador – PAT), Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Cultura, Ministério da Previdência Social, Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, o Sistema “S” e as Organizações Não Governamentais - ONGs (Pastoral da Criança e outras com interface na alimentação e nutrição)20.

Um dos marcos mais fortes da nova versão da PNAN é justamente esse estimulo as ações com caráter intersetorial, tendo como orientações: Fomentar a criação de Fóruns Intersetoriais de Controle Social relacionados à Alimentação e Nutrição, com a participação de: Conselhos de Saúde, de Segurança Alimentar e Nutricional, de Alimentação Escolar, de Assistência Social, de Direitos Humanos, e outros, no âmbito da União, Estados e Municípios20.

O Ministério da Saúde normalizou ainda o incentivo à prática da intersetorialidade ao inserir na Portaria nº 3.181, de 12 de dezembro de 2007, no inciso XIII do artigo 6º, que

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regulamentou o financiamento para as ações da PNAN, a exigência de que a gestão em nível municipal deve firmar parcerias para apoiar a implementação das ações de alimentação e nutrição21. Parece haver um consenso na literatura de que a intersetorialidade se apresenta de diferentes formas e com configurações distintas e que existem inúmeros desafios para que ações com caráter intersetorial sejam implementadas. Frente a isto objetivou-se neste estudo

investigar como se configuram na prática as relações entre esses setores citados nas orientações do Ministério da Saúde. As análises realizadas foram baseadas no conceito de intersetorialidade trazido na metodologia deste artigo e ilustrada na Figura 2.

Figura 2: Ilustração do conceito de intersetorialidade integrado ao ciclo das políticas públicas. SUS: Sistema Único de Saúde; SUAS: Sistema Único de Assistência Social

Segundo estudo22, as políticas que tenham como critério decisório, a capacidade de modificar a qualidade de vida da população, devem ser geridas a partir de um planejamento conjunto e estratégico que consiga unir todos os setores, uma execução a partir de ações compartilhadas e momentos de avaliação e monitoramento, que servirão para embasar um novo planejamento.

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Com as entrevistas foi possível ouvir dos técnicos como eles conceituam intersetorialidade e a partir desses conceitos foi realizada uma análise comparativa do discurso com a prática observada em campo. Segue os conceitos dos técnicos. Eu acho que diálogo é fundamental para realizar qualquer tipo de ação. Então de certa forma o diálogo, o respeito, a implementação das ações respeitando sempre a sua secretaria, respeitando a autonomia do grupo, eu acho que isso é fundamental. Sem diálogo a gente não consegue realizar não. Definiria como uma ação entre setores, eu acredito que é uma ação os setores eles participam de todas as fases: seja no planejamento, seja na execução e seja no monitoramento das ações. Não adianta a gente realizar uma ação intersetorial onde apenas aja o monitoramento, ou apenas aja a execução. Eu acho que os 3 devem estar interligados, é um ciclo. Um depende do outro (área técnica – saúde). Eu acho que é uma relação entre setores. É uma relação entre setores que comungam de forma diferentes para um bem comum. Adequação entre as suas responsabilidades, que são diferentes, mas que essas responsabilidades quando são agrupadas levam a ações comuns. Ex: a saúde ela tem a necessidade de prevenção e promoção nós aqui também fazemos isso. Então intersetorialidade é isso é uma ação entre setores unindo as suas responsabilidades (área técnica – educação). Seria o diálogo entre as secretarias para que as ações sejam feitas de forma comum interligada ao outro, não ficar as secretarias trabalhando o mesmo tema separadamente. Então seria ligação, diálogo, conversação entre essas secretarias para ta trabalhando o mesmo tema de forma igual ou com parcerias (área técnica – SEDES).

Na visão dos técnicos a intersetorialidade deve ocorrer em todas as fases de implementação com respeito e diálogo, com o agrupamento de responsabilidades em prol do bem comum. Mas o que pode ser visto a partir do relato da prática profissional é que as ações não são implementadas a partir da intersetorialidade integral.

Planejando, executando, monitorando e avaliando as ações: a intersetorialidade limitada

A princípio, no início do trabalho de campo, tinha-se a hipótese de que as ações de alimentação e nutrição no município estudado tivessem um caráter intersetorial, visto que existem naquela realidade três equipes nas áreas técnicas, formadas por nutricionistas que estão alocadas em três secretarias diferentes - saúde, educação e desenvolvimento social. Entretanto esta configuração não se mostrou suficiente para que houvesse o diálogo necessário à implementação das ações em conjunto. A partir dos dados coletados foi possível estabelecer duas situações, a primeira que diz respeito à interação de setores dentro da própria

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Secretaria de Saúde sem nenhuma, ou pouca, influência externa, e a segunda como sendo a interação de setores de outras secretarias e setores externos ao governo municipal. Alves e Jaime23 em trabalho recente discute a importância do trabalho intersetorial em todas as fases do ciclo das políticas públicas. A efetiva intersetorialidade necessita que a articulação dos diferentes setores ocorra em todo o ciclo de planejamento, desde a definição de objetivos comuns, estratégias de ação, definição de metas e recursos para alcança-las, assim como das formas de monitoramento e avaliação. Desta forma, cada setor poderá identificar e compreender melhor suas responsabilidades na agenda comum, priorizando em sua agenda específica essas ações. Ao mesmo tempo em que uma agenda setorial importante para a garantia de direitos pode ser mais valorizada e incentivada, se incluída no escopo de uma agenda intersetorial com um objetivo mais amplo23.

O planejamento das ações da PNAN no município estudado era feito apenas por técnicos de um dos departamentos da SMS, na Atenção Básica. Na fase de execução havia o envolvimento de outros técnicos externos à SMS e as fases de monitoramento e avaliação eram feitas exclusivamente pelos técnicos da área de A&N. A Figura 3 ilustra a presença dos diferentes atores e setores nas fases de implementação das ações propostas pela PNAN.

Figura 3: Participação dos atores e setores nas fases de implementação das ações da PNAN no município estudado. *A&N: Alimentação e Nutrição **SMS: Secretaria Municipal de Saúde

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Neste artigo foi utilizado o conceito de implementação sugerido por Faria24, no qual implementação seria “O que acontece entre o estabelecimento de uma intenção aparente, por parte do governo, de se fazer algo, ou de se deixar de fazer algo, e seu impacto último no mundo da ação [...]”. Nesse sentido, foi estabelecido para este trabalho que a implementação seria composta por três fases: o planejamento que é a fase de tomada de decisão; a fase de execução da ação; e a fase de avaliação e monitoramento que irão gerar informações para realimentar um novo processo de planejamento. Na entrevista com a Nutricionista Responsável Técnica pela Área de A&N (RTAN) da Secretaria Municipal de Saúde esta relatou que a maioria das ações de A&N são planejadas em conjunto com toda a equipe da Atenção Básica. Esta fase de planejamento não extrapola as fronteiras da “atenção básica”, sendo este um fator que constrange a intersetorialidade no que tange ao contato com outros setores governamentais e não governamentais. [...] eu não faço o planejamento sozinha. Nós somos a atenção básica e dentro da atenção básica nós temos outras áreas técnicas. Nós temos a área técnica de alimentação e nutrição, área técnica de saúde da criança e adolescente, área técnica adulto, idoso e homem, área técnica tuberculose e hanseníase, área técnica saúde bucal e área técnica saúde da mulher. Essas áreas técnicas sentam mensalmente para poder articular e pensar no plano operativo do município como todo. Então dentro das ações de alimentação e nutrição nós dialogamos o que tem em comum com as outras áreas técnicas [...]. Eu tenho reunião com os nutricionistas da rede a cada dois meses, então se houver necessidade de reestruturar o planejamento a gente faz a cada dois meses (RTAN – Saúde).

Neste contexto, os técnicos, conforme relatado pelo entrevistado, tentam planejar as ações de forma conjunta. Na medida em que cada especialidade apresenta seu planejamento naquela arena de discussão e chama a equipe a somar forças, pode-se considerar que existe, no mínimo, a intencionalidade de que as competências de cada área técnica venham a ser somadas. Todavia este seria o exemplo de ação intrasetorial. Intersetorialidade é formada pelo prefixo “inter” e a palavra “setor”. A composição dos setores segue uma lógica profissional, agrupando os atores de um dado campo de atividade, suas ideias e suas práticas25. Um autor que fez uma revisão sobre o termo11, a categoria “setor” é utilizada para denominar a divisão por atividades como saúde, educação, planejamento urbano, entre outras. Nesse sentido a configuração existente nesta fase de planejamento não pode ser considerada como intersetorial.

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O fato desta fase não extrapolar a atenção básica pode comprometer o andamento e execução das ações, visto que não há uma discussão mais ampla com os demais setores internos e externos que possivelmente detêm interesses quanto à natureza das intervenções em alimentação e nutrição, tais como definição de territórios e público alvo, cobertura etc. O planejamento intersetorial pressupõe a criação de momentos de programação que se constituam em espaços de poder compartilhado, de soma de competências e de negociação de interesses dos diversos setores com vista a um objetivo comum

14,26

. Além disso, a ausência

do planejamento conjunto está em desacordo com as orientações das esferas superiores no que tange à apreciação do planejamento por instâncias de controle social, como é o caso do conselho de saúde. Segundo o parágrafo 1º do artigo 3º da Portaria nº 3.181, de 12 de dezembro de 2007 do Ministério da Saúde que regulamentou o financiamento das ações da PNAN: O planejamento de que trata o caput deste artigo deverá ser submetido ao Conselho Municipal ou ao Estadual de Saúde para aprovação e as documentações relativas às ações constantes do Plano deverão ser mantidas à disposição dos órgãos fiscalizadores e de controle interno e externo21.

Esse espaço poderia ser a oportunidade para que o planejamento pudesse ser discutido com os diversos segmentos presentes no conselho. Mas de acordo com relato do Conselheiro de Saúde e com o observado em campo, o que chega ao conselho é o Plano de Saúde, no qual estão postas todas as ações que o município irá desenvolver. É muito plano para pouco conselho. Eles colocam tudo no plano e depois enxugam e mandam para gente. A gente diz isso vai e isso não vai. Mas já vem tudo pronto a gente não elabora com eles (Presidente do CMS).

Para que a fase de planejamento das ações pudesse ser considerada como intersetorial ela deveria englobar outros setores do governo municipal ou externos ao governo e assim definir um plano comum de ação. No trabalho de campo não foi possível observar a existência de uma agenda de trabalho entre o setor saúde, educação e assistência social, ou pelo menos entre dois destes setores citados. Durante a entrevista foi solicitado à RTAN que relatasse algumas ações relacionadas à PNAN que seriam executadas com participação de agentes externos à SMS. As ações relatadas foram Feiras de Saúde em diferentes espaços (urbanos, rurais e comunidades tradicionais), Programa Saúde na Escola (PSE), atendimento às condicionalidades do

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Programa Bolsa Família e o programa de complementação alimentar (distribuição de cesta básica) para pacientes portadores de doenças graves em vulnerabilidade social. A feira de saúde, segundo a entrevistada, foi realizada em uma Comunidade de Povos Tradicionais situada na zona rural e a equipe de nutrição da SMS fez contato com a SEDES e o núcleo de inclusão social para obter informações acerca da quantidade e localização destas comunidades, isso porque a SEDES tem maior conhecimento e contato com esse público, recém incluído nas políticas sociais. Segundo a RTAN o município conta com uma comissão para implementação do Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI), o qual tem objetivo de atender a todos os povos sem qualquer discriminação no âmbito da gestão pública. Essa comissão facilita a execução de muitas ações ligadas às políticas de inclusão social, como foi o caso da feira de saúde citada anteriormente. Nesse sentido, ela considera esta ação como intersetorial, pois é possível perceber o envolvimento de várias secretarias. Ocorre a partilha de recursos humanos na realidade. A parceria ocorre justamente por conta desse PCRI, todas as secretaria tem representatividade nessa comissão então a partir desta comissão a gente consegue executar outras ações (RTAN – Saúde).

No segundo exemplo, a RTAN falou sobre as chamadas nutricionais relacionadas ao alcance das condicionalidades do PBF. Segundo a entrevistada predomina neste processo o diálogo entre as áreas técnicas da saúde e SEDES acerca dos recursos financeiros, humanos e materiais que seriam suficientes para realizar o acompanhamento nutricional e alcançar os indicadores do Índice de Gestão Descentralizada. De acordo com a SEDES, dentro da gestão do PBF deve existir esse diálogo entre as duas secretarias, pois há uma preocupação em alcançar esses indicadores. No que tange a execução desta ação observou-se que há diálogo entre as áreas técnicas. Eu não trabalho diretamente com o bolsa, mas acredito que exista esse diálogo entre as secretarias. Na verdade aqui a gente tem um problema no Bolsa Família no município. Aqui o nosso índice da saúde sempre é baixo. É feito um trabalho pela saúde, mas a saúde alega que não tem equipe para lançar as informações no sistema. Então assim, sempre a SEDES acaba tendo que fazer um mutirão para lançar as informações justamente para o município não tenha nenhuma penalidade diante desse índice que é tão baixo. (Nutricionista – SEDES).

Em relação ao PSE parece não existir um consenso acerca da sua execução intersetorial, uma vez que o setor saúde defende que a execução do programa é intersetorial, tendo o envolvimento das duas secretarias, enquanto que a área técnica da educação relata que

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não participa do programa, apenas foi convidado no momento da apresentação. Segundo os responsáveis técnicos do PNAE, as ações de acompanhamento nutricional às crianças em risco nutricional e as atividades de educação alimentar e nutricional que eles fazem nas escolas não tem relação com o PSE, nem tem envolvimento da área técnica de A&N da saúde. No programa Saúde na Escola a única coisa que teve foi quando se montou o projeto eles nos convidaram para uma apresentação do projeto. Não participamos da montagem, nem da elaboração e nem da execução das atividades realizadas nas unidades escolares. A gente sabe que está acontecendo, porque em visitas técnicas às unidades, a gente sabe algumas em que está sendo aplicado o programa. Mas em relação a ser chamados, convidados a participar do programa não, isso nunca existiu (Área técnica – PNAE).

Ao analisar as situações descritas acima, pode-se dizer que existe neste processo características das dimensões pensadas para intersetorialidade, tais como: o diálogo, mesmo que esporádico, a soma das pontencialidades de setores distintos, nesse caso um tinha a tecnologia e o outro a fonte de informação, e também foi observado que alguns gestores demonstram motivação para este trabalho conjunto. Entretanto parece não haver um consenso entre os setores de que estas são ações intersetoriais, uma vez que, apenas a área técnica da SMS as reconhece como intersetorialidade, os demais técnicos apontam como sendo ações isoladas, pontuais, sem planejamento e sem continuidade. Embora haja o discurso que o trabalho conjunto entre as secretarias é importante e essencial, a execução na prática não dialoga com esse discurso. Observou-se no contexto estudado que não existe um plano prévio das atividades que seriam realizadas em conjunto. Pode-se justificar o não envolvimento dos demais setores por falta de consensos sobre prioridades na agenda, ou seja, não havia nesse caso demandas e prioridades comuns, como relata a área técnica do PNAE. A gente não tem esse contato, mas a gente não é afastado ou brigado, não tem nada disso. Eu acho que a falta de contato é atrelado a falta de planejamento das ações conjuntas (Área técnica – PNAE).

Alguns autores27, investigando Políticas Intersetoriais Relacionadas à Saúde no município de Piracicaba-SP, encontraram que a única prática intersetorial relatada pelos gestores foi uma troca formal de informações entre as Secretarias de Saúde e Assistência Social, mas que esses esforços não resultaram de um planejamento conjunto. Outros28 identificaram intersetorialidade a partir de ações pontuais, com destaque para os

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encaminhamentos e informações. Em estudo realizado em Belo Horizonte, os autores29 também observaram a parceria do Centro de Saúde com a SME como sendo a ação intersetorial mais significativa, entretanto foi uma experiência pontual, esporádica e desprovida de um planejamento sistemático. Foi apresentada a hipótese de que muitos gestores só se envolvem em situações de responsabilidades compartilhadas quando são chamados a se comprometer formalmente diante de acordo jurídico-normativo ou de um pacto federativo, como é o caso do PSE e PBF30. Quando se trata de outras ações, no qual os pactos partem dos próprios gestores e, no nível local, estes parecem não assumir as responsabilidades com a mesma densidade, sendo essa uma herança dos padrões tradicionais de administração pública. Para alguns autores, iniciativas intersetoriais não ocorrem sem esforço, compromisso consciente, liderança e entusiasmo 31,32. A fase de monitoramento e avaliação, de acordo os dados coletados em campo, é feita apenas pela área técnica de A&N da SMS. Nesse sentido pode-se dizer que não existe intersetorialidade nesta fase. Analisando apenas sob a ótica da intersetorialidade observou-se que existe aqui uma grande lacuna, visto que é necessário criar espaços de avaliação com a presença de todos os atores envolvidos nos processos anteriores. Conforme relato da RTAN, ao final de cada ano ela reúne a equipe de nutricionistas da rede de atenção básica para fazer um “balanço das ações” e produzir o relatório anual de gestão solicitado pela SMS. Esta fase é denominada por ela como avaliação das ações. No que tange ao monitoramento, este é feito através da análise dos indicadores gerados pelos dados do Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN) e demais dados produzidos nas unidades básicas.

Desafios para realização da intersetorialidade a nível municipal

A temática da intersetorialidade está ocupando lugar de destaque na administração pública. Mesmo dando passos largos em termos normativos, no cotidiano de trabalho ainda existem inúmeros desafios que dificultam a implementação da PNAN de forma intersetorial. Durante o trabalho de campo foi possível observar e elencar alguns desses desafios, sendo que a maioria deles, referido ao compartilhamento de recursos financeiros e ao número reduzido de técnicos diz respeito à dimensão de gestão. Também há aqueles ligados a dimensão de comunicação, que são os entraves políticos.

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Uma questão bastante delicada, no que tange a gestão de políticas públicas, é a origem dos recursos financeiros para o financiamento das ações. Nesse sentido, a utilização do recurso financeiro de um setor em uma ação de execução conjunta ainda se constitui em um grande entrave, visto que o orçamento, em muitos casos, é utilizado como forma de poder, e este, na estrutura atual da administração pública é moeda de grande valor, consequentemente seu compartilhamento não é tão facilitado como é posto nos documentos normativos33. No trabalho de campo foi possível perceber que o orçamento foi o fator que mais se destacou como obstáculo para a prática intersetorial, principalmente entre a SMS e a SEDES no âmbito da execução do PBF, pois o orçamento é intersetorial, baseado no Índice de Gestão Descentralizada (IGD)34, mas este fica alocado em apenas em setor dificultando a execução das ações. O IGD, segundo o desenho normativo, é instrumento de promoção e fortalecimento da gestão intersetorial no PBF e deve ser utilizado primordialmente na gestão das condicionalidades34. Nós fazemos o Bolsa Família com o recurso da saúde. Porque é assim, o IGD ele é um recurso que é para ser utilizado tripartite, mas a gente ainda não conseguiu implementar e executar as ações de uma maneira tripartite, então é utilizado o recurso da secretaria de saúde para realizar essas ações. Então nós fazemos busca ativa através dos nossos agentes comunitários de saúde convocando a população para ir às unidades de saúde realizar a antropometria (Área técnica – saúde).

Segundo autores35, mesmo com todo incentivo por parte do governo federal para execução de ações intersetoriais no campo das políticas sociais, as rubricas dos orçamentos públicos continuam sendo, predominantemente, setorizados, o que aumenta a dificuldade de compartilhamento de poder entre os gestores envolvidos. Com isso o processo de implementação acaba ficando na agenda de setor que detém o orçamento, consequentemente prevalece a decisão do segmento que tem o poder. Foi possível perceber a partir das entrevistas a existência de muitas queixas por parte dos nutricionistas em relação ao número de profissionais que integram as equipes versus a quantidade de demandas que ficam sob a responsabilidade da área de alimentação e nutrição, ou seja, há uma sobrecarga de trabalho, sendo esta a maior queixa da equipe técnica do PNAE. Segundo relato do responsável técnico deste setor o número de profissionais não é suficiente para fazer a gestão interna do programa, o que eles chamam de parte burocrática, consequentemente, na maioria das vezes não há tempo livre para atender outras demandas, mesmo sendo ações importantes.

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O cotidiano da gestão não está deixando essas relações acontecerem, isso é erro de gestão. [...] no nosso caso aqui a gente tem um déficit de 10 nutricionistas, deveríamos ter de 12 a 14, mas só temos dois. Isso é um grande empecilho porque a gestão do programa de alimentação do escolar não é só fazer cardápio para as escolas, é muito mais do que isso, e ai duas pessoas só para está atendendo a 40 mil alunos em 102 escolas é muito pouco e ai falta tempo para a gente ter o diálogo para as outras ações. Então o maior dos empecilhos é a quantidade de profissionais na área. E o outro é adequar à gestão pública para que haja essa participação entre os setores (Área técnica – PNAE).

Os dados encontrados são convergentes aos achados de alguns autores

36,14,30

, que ao

entrevistarem os gestores também identificaram a escassez de tempo, resultado de uma sobrecarga de trabalho e o número de reduzido de profissionais na equipe, como obstáculos referidos à realização de ações intersetoriais. Além da sobrecarga de trabalho a área técnica do PNAE, ao falar da necessidade de “adequar à gestão pública para que haja essa participação entre os setores”, chama atenção para um ponto bastante importante no que diz respeito à implementação da intersetorialidade que é a estrutura de governo disponível. Nessa mesma linha outro autor37 aponta três fatores que moldam as estratégias de governança intersetorial, são eles: contexto, cultura e estruturas do governo. Diante desta afirmação, pode-se fazer um questionamento: o contexto, a cultura e as estruturas de governo influenciam nos níveis de intersetorialidade das políticas públicas, em especial a PNAN? Em se tratando de contexto histórico observa-se que a história de intervenção do Estado brasileiro na área social é marcada pela fragmentação institucional, duplicidade de ações, falta de controle orçamentário e inefetividade das políticas públicas38. Assim, a herança de uma administração pública que foi caracterizada por uma hierarquia vertical ainda se constitui como um desafio para a intersetorialdade, que objetiva justamente o inverso – a horizontalidade39. Esse padrão começou a ser revisto nos anos 1980 quando se iniciou o processo de redemocratização, trazendo para a discussão os conceitos de participação social, descentralização e integralidade. Mesmo assim, no contexto atual, o modelo de intervenção fragmentado e setorizado ainda persiste. Nesse sentido, torna-se questionável a possibilidade de implementar ações intersetoriais em uma administração pública conservadora40.

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Desta forma, agir e atuar “intersetorialmente acarreta mudanças nas práticas profissionais e na cultura das organizações que fazem a gestão de políticas públicas”41, como também, nas atitudes e nas ações dos gestores e da população em geral. De forma geral, pode-se observar que algumas características das dimensões propostas dentro da definição de intersetorialidade estão presentes no cotidiano de trabalho desses setores, mas de forma bastante frágeis e desarticuladas. Exemplo disso são os canais de comunicação que ainda não possibilitam o dialogo permanente que favoreça as negociações e pactuações; uma estrutura de governo que estimule a implementação das ações de forma conjunta, além disso, ainda existem os interesses setoriais e muitas vezes pessoais que podem dificultar todo o processo. Após todas essas análises acerca relativas às fases de implementação da PNAN, desde o planejamento até a avaliação e monitoramento, é possível concluir que, de acordo aos níveis de intersetorialidade adotados, o município estudado encontra-se de uma forma geral no nível dois – “Existência de comunicação - troca de informações” – caracterizado como intersetorialidade limitada, no qual as áreas mantêm uma comunicação simultânea entre si apenas para troca de informações eventuais. Em tempo é importante sinalizar que nas fases de planejamento, avaliação e monitoramento ainda estão no nível um; caracterizado por “Decisões Independentes”, no qual cada área envolvida mantém autonomia nos domínios da sua própria política e elas não dialogam umas com as outras.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Buscou-se analisar neste artigo a aplicação do princípio da intersetorialidade nas diferentes fases do ciclo de implementação da PNAN e como estas se configuravam. As principais questões que nortearam a investigação foram: a PNAN está sendo implementada de forma intersetorial em nível municipal? Este princípio está presente em todas as fases de implementação da política? Quais os desafios encontrados pelos gestores neste processo? É importante lembrar que foi analisado um caso específico, consequentemente não se pode generalizar os resultados aqui apresentados a todo e qualquer município. Em primeiro lugar é válido destacar que há, entre os gestores públicos e entre alguns pesquisadores, certa confusão ao conceituar e/ou diferenciar a relação entre setores e a relação entre as especialidades ou departamentos de um setor, ou seja, as relações intersetoriais versus

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as relações interdisciplinares. Esta realidade se torna cada vez mais comum, visto que a temática da intersetorialidade é emergente na agenda pública, e por vezes aparece, nas publicações acadêmicas ou governamentais, mesclada a outros termos, sendo assim difícil estabelecer os limites e as distinções entre eles. Nesse sentido estudos neste campo são essenciais para embasar esta distinção entre os diversos termos. No caso estudado observou-se, apenas na fase de execução de algumas ações pontuais, a presença de traços de intersetorialidade. Nas demais fases as ações de alimentação e nutrição, mesmo sendo orientadas por um conjunto de Leis, políticas e normas, continuam sendo executadas do formato setorial, ou no máximo interdisciplinar. Como discutido, este achado foi semelhante a outros estudos, o que mostra que esta estratégia não é uma tarefa simples, e sim uma empreitada rodeada por dificuldades e desafios a serem enfrentados. Os principais desafios à intersetorialidade identificados pela pesquisa que deu origem a este artigo foram a dificuldade no compartilhamento de recursos financeiros, os entraves políticos existentes e número reduzido de técnicos nas equipes. E a partir das comparações feitas com a revisão de literatura observou-se também que este resultado é compatível com outros estudos sobre implementação de ações intersetoriais no campo das políticas sociais. Nesse sentido pode-se considerar que a intersetorialidade é uma estratégia complexa e sua implementação implica em enfrentar contradições, restrições e resistências. Mesmo sendo considerada complexa, ainda é apreciada como possibilidade de superação da fragmentação das políticas sociais, que objetiva a melhoria das condições de vida da população.

REFERÊNCIAS

1. Arruda BKG, Arruda IK. Marcos referenciais da trajetória das políticas de alimentação e nutrição no Brasil. Rev Brasileira de Saúde Materno Infantil. 2007; 7(3): 319-326. 2. Frozi DS, Galeazzi MAM. Políticas Públicas de Alimentação e Nutrição: uma revisão fundamentada nos conceitos de bem-estar social e de seguridade alimentar e nutricional. Rev. Cadernos de Debates. 2004: V(XI). 3. Jaime PC, Silva ACF, Lima AMC, Bortolini GA. Ações de alimentação e nutrição na atenção básica: a experiência de organização no Governo Brasileiro. Rev Nutr 2011 novdez; 24(6):809-824. 4. Brasil. Lei nº 11346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá outras providências. Brasília; 2006.

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5. Brasil. Decreto nº 7.272 de 25 de agosto de 2010. Regulamenta a Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SISAN com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada, institui a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - PNSAN, estabelece os parâmetros para a elaboração do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e dá outras providências. Brasília; 2010. 6. Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Emenda Constitucional Nº 64, de 4 de fevereiro de 2010. Altera o art. 6º da Constituição Federal, para introduzir a alimentação como direito social. Brasília; 2010. 7. Ministério da Saúde (Brasil), Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2011. 8. Ministério da Saúde (Brasil), Secretaria-Executiva. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. Plano Nacional de Saúde – PNS: 2012-2015. Brasília: Ministério da Saúde; 2011. 9. Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Brasil). Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: 2012/2015. Brasília: CAISAN. 2011. 10. Inojosa RM. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos Fundap. 2001; 22: 102-110. 11. Rantala R, Larsen M, Gulis G, Koudenburg OA, Armada F. Intersectoral action on health in urban settings – the experience of Varde Municipality, Denmark, 2007-2011. World Health Organization Centre for Health Development. 2014. 12. Andrade LOM. A saúde e o dilema da intersetorialidade. São Paulo: Hucitec, 2006. 13. Santos NN. A intersetorialidade como modelo de gestão das políticas de combate à pobreza no Brasil. O caso do Programa Bolsa Família no Município de Guarulhos [Dissertação]. São Paulo: Escola de Administração, Fundação Getúlio Vargas. 2011. 14. Sousa, MC. Saúde na Escola: analisando os caminhos da Intersetorialidade [Dissertação]. Salvador: Instituto de Saúde Coletiva. Universidade Federal da Bahia. 2014. 15. Veiga L, Bronzo C. Estratégias intersetoriais de gestão municipal de serviços de proteção social: a experiência de Belo Horizonte. Rev Adm Pública [online]. 2014; 48(3): 595-620. 16. Mendes R, Akerman M. Intersetorialidade: Reflexões e Práticas. In: Fernandez JCA, Mendes. Promoção da Saúde e Gestão Local. São Paulo: Aderaldo & Rotthschild: Cepedoc; 2007: 54-70. 17. Lima EC, Vilasbôas ALQ. Implantação das ações intersetoriais de mobilização social para o controle da dengue na Bahia, Brasil. Cadernos de Saúde Pública. 2011 ago; 27(8): 15071519. 18. Chizzotti A. A pesquisa qualitativa em Ciências Humanas e Sociais: evolução e desafios. Rev Portuguesa de Educação. 2003; 16(2). 19. Bardin L. Análise do discurso. Lisboa: Edições 70; 1994. 20. Ministério da Saúde (Brasil). Conselho Nacional de Saúde. Coordenação Geral da Política de Alimentação Nutrição. Relatório do Seminário sobre PNAN 10 anos; 2010. 21. Brasil. Portaria nº 3.181 de 12 de dezembro de 2007. Define recursos financeiros do Programa Alimentação Saudável para incentivar a estruturação e a implementação das ações de Alimentação e Nutrição no âmbito das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, com base na Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Brasília, 2007. 22. Mendes R, Bogus C, Akerman M. Agendas urbanas intersetoriais em quatro cidades de São Paulo. Saúde e Sociedade. 2004; 13(1): 47-55. 23. Alves KPS, Jaime PC. A Política Nacional de alimentação e Nutrição e seu diálogo com a Política Nacional de Segurança alimentar e Nutricional. Ciênc. saúde coletiva [online]. 2014; 19(11): 4331-4340.

52

24. Faria, CAP. Implementação de Políticas Públicas: Teoria e Prática. Belo Horizonte: PUC Minas, 2012. 25. Marques ECL. Estado e Redes Sociais: Permeabilidade e Coesão nas Políticas Urbanas no Rio de Janeiro. São Paulo: FAPESP, 2000. 26. Teixeira CF. Planejamento em Saúde: conceitos, métodos e experiências. Salvador: EDUFBA, 2010. 27. Tess BH, Aith FMA. Intersectorial health-related policies: the use of a legal and theoretical framework to propose a typology to a case study in a Brazilian municipality. Ciênc. saúde coletiva [online]. 2014; 19(11): 4449-4456. 28. Lira ICD, Medeiros JDS. A Intersetorialidade na Política de Assistência Social na concepção das profissionais da rede de serviços. Humanidades em contexto: saberes e interpretações. 2014. 29. Silva R, Dutra R, Soter APM, Gomes MSM, Silva R, Lobato AL. Painel sobre Intersetorialidade: entrevistas e debate com gestores de seis diferentes Ministérios do Governo Brasileiro. Ciênc. saúde coletiva [online]. 2014; 19(11): 4487-4503. 30. Henrique FCS. Intersetorialidade na implementação de programas da área de Segurança Alimentar e Nutricional: um estudo sobre arranjos institucionais em municípios de pequeno porte do estado da Bahia [tese]. Rio de Janeiro: Fundação Osvaldo Cruz, 2014 31. Hopkins M, Couture C, Moore E. Do heróico ao cotidiano: lições aprendidas na condução de projetos horizontais. Traduzido por Luís Marcos B. L. de Vasconcelos. Brasília: ENAP; 2003. 32. Bakvis H, Juillet L. The Strategic Management of Horizontal Issues: Lessons in Interdepartmental Coordination in the Canadian Government. Paper presented at the conference on Smart Practices Toward Innovation in Public Management, University of British Columbia. 2004. 33. Warschauer M, Carvalho YM. O conceito “Intersetorialidade”: contribuições ao debate a partir do Programa Lazer e Saúde da Prefeitura de Santo André/SP. Rev Saúde Soc. São Paulo. 2014; 23(1): 191-203, 2014. 34. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (Brasil). Caderno do IGD-M. Manual do Índice de Gestão Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; 2012. 35. Bernardi APR, D Andréa AI, Zampirolo DA, Perini S. Calvo MCM. Intersetorialidade um desafio de gestão em Saúde Pública. Rev Saúde & Transformação Social / Health & Social Change. 2010; 1(1): 137-142. 36. Vieira MEM. Programa Saúde na Escola: A Intersetorialidade em Movimento [Dissertação] Brasília: Instituto de Psicologia, Universidade de Brasília, Brasília, 2013. 37. Gauvin FP. Intersectoral governance for Health in All Policies: an integrated Framework. Public Health Bulletin. 2010; 7: 31-6. 38. Senna MCM. Ações intersetoriais envolvendo assistência social e saúde: o programa bolsa família em questão. O Social em Questão. 2013; 30: 245 – 272. 39. Santos NN. A Intersetorialidade como Modelo de Gestão das Políticas de Combate à Pobreza no Brasil: O Caso do Programa Bolsa Família no Município de Guarulhos [Dissertação]. São Paulo; Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas: 2011. 166f. 40. Cortes SMV. Sociologia e Políticas Públicas. In: Marques E, Faria CAT, organizadores. A política pública como campo multidisciplinar. São Paulo: UNESP; Rio de Janeiro: Fiocruz. 2013: 47-68.

53

41. Comerlatto D, Matiello A; Colliselli L; Renk EC; Kleba ME. Gestão de políticas públicas e intersetorialidade: diálogo e construções essenciais para os conselhos municipais. Rev Katálysis. 2007: 10(2).

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APÊNDICES

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APÊNDICE A – Termos de Consentimento Livre e Esclarecido

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO NÚCLEO DE NUTRIÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO – TCLE O (a) Senhor (a) está sendo convidado (a) a participar do projeto: Implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN no Estado da Bahia: Estudo avaliativo a partir do Repasse Fundo a Fundo e suas repercussões. O objetivo desta pesquisa é avaliar obstáculos e oportunidades ao desempenho descentralizado da Política Nacional de Alimentação e Nutrição no estado da Bahia a partir do repasse federal fundo a fundo – FAN (Fundo Nacional de Alimentação) para o estado e municípios com mais de 150 mil habitantes. O (a) senhor (a) receberá todos os esclarecimentos necessários antes e no decorrer da pesquisa e lhe asseguramos que seu nome não aparecerá sendo mantido o mais rigoroso sigilo através da omissão total de quaisquer informações que permitam identificá-lo (a). Sua participação será por meio de entrevista. As entrevistas serão gravadas e posteriormente transcritas para análise por pesquisador. Informamos que o (a) Senhor (a) pode se recusar a responder qualquer questão que lhe traga constrangimento, podendo desistir de participar da pesquisa em qualquer momento sem nenhum prejuízo para o (a) senhor (a). Sua participação é voluntária, isto é, não há pagamento por sua colaboração. Os resultados da pesquisa serão divulgados na Universidade Federal da Bahia podendo ser publicados posteriormente. Os dados utilizados na pesquisa ficarão sobre a guarda do pesquisador. Se o (a) Senhor (a) tiver qualquer dúvida em relação à pesquisa, por favor, telefone para os contatos listados abaixo. Núcleo de Nutrição e Políticas Públicas: 71 3283-7727/ 7700 ramal 7727 Sandra Chaves – coordenação - 71 – 3283 7717/7719; 8256 1813 Mayara Ferreira Santos – pesquisadora – 71 – 30199150; 8141 5634 Luana Píton – Pesquisadora - 71 – 8200 9785 Comitê Ética em Pesquisa da Escola de Nutrição da UFBA - (71) 32837704. Este documento foi elaborado em duas vias, uma ficará com o pesquisador responsável e a outra com o sujeito da pesquisa. ____________________________________________________________________ Assinatura do Entrevistado ____________________________________________________________________ Assinatura do pesquisador responsável

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APÊNDICE B – Roteiros para Coleta de Dados

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO NÚCLEO DE NUTRIÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO - PNAN NO ESTADO DA BAHIA: ESTUDO AVALIATIVO A PARTIR DO REPASSE FUNDO A FUNDO E SUAS REPERCUSSÕES Nível municipal - Responsável Técnico de Alimentação e Nutrição IDENTIFICAÇÃO Município:_______________________________________________________ Nome completo: _________________________________________________ Cargo: __________________________ Tempo no cargo: ________________ e-mail: _________________________________________________________ Tel: ( ) ____________________ Cel (

) _____________________________

1. Há quanto tempo o seu município recebe o repasse anual fundo a fundo para alimentação e nutrição? 2. Existe uma Coordenação Municipal de Alimentação e Nutrição? (para os casos de entrevista com o secretario) (

) sim

(

) não

2.1 Se sim: onde a Coordenação Municipal de Alimentação e Nutrição está inserida na estrutura da Secretaria Municipal de Saúde? (Obter organograma) 2.2 Se não: existe algum profissional responsável pelas ações de alimentação e nutrição no município? 3. Onde a Coordenação Municipal de Alimentação e Nutrição está inserida na estrutura da Secretaria Municipal de Saúde? (Obter organograma) 4. Qual o seu tipo de vínculo na Secretaria Municipal de Saúde? 1 ( ) Celetista ou temporário (contrato de trabalho) 2 ( ) Estatutário

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3 ( ) REDA 5. O Sr./Sra. foi formalmente indicado para ocupar o cargo de Responsável Técnico de Alimentação e Nutrição? ( ) sim ( ) não 6. Qual a sua formação profissional? A. Nutricionista ( ) D. Outro nível superior ( ) Qual? ______________________ B. Nível médio ( ) C. Técnico de nutrição ( ) E. Outro ( ) Qual? ______________________ 7. Quantas pessoas integram a sua equipe? _____________ 8. Qual a formação desses técnicos? A. Nutricionista ( ) Quantos ( ) B. Outro nível superior ( ) Quantos ( ) Qual? _____________________________________________________ C. Nível médio ( ) Quantos ( ) D. Técnico de nutrição ( ) Quantos ( ) E. Outro ( ) Quantos ( ) Qual? _____________________________________________________ 9. Como está organizada a equipe (por eixo temático ou por programa)? 10. A PNAN está sendo executada nesse município? ( ) sim ( ) não 9.1 se sim: Que ações/programas da PNAN estão sendo executadas? 9.2 se não: Que ações/programas de A&N estão sendo executadas? 9.3 Como são financiadas estas ações? 9.4 Quais destas são realizadas com o recurso proveniente do FAN? 9.5 Como é aplicado o recurso proveniente do FAN (aquisição de equipamentos, contratação de profissionais, educação permanente, espaço físico, produção de materiais, realização de eventos, etc)? 9.6 Quem é o responsável pela aplicação financeira do recurso do Fundo de Alimentação e Nutrição?

11. É realizado um planejamento das ações, projetos e programas que são executadas? (

) sim

(

) não

58

11.1 se sim: -Quem é o responsável por este planejamento? -Como ele é realizado (coordenação ou reuniões conjuntas /oficinas, encontros; se são definidas metas, cobertura, público; qual o foco das ações (promoção, prevenção ou tratamento/vigilância))? -O que o orienta (diagnósticos, planos municipais, estaduais e/ou nacionais; manuais, protocolos? -Quando é feito? -Que atores/setores estão envolvidos (internos e externos)? -Existe registro deste planejamento (planos, relatórios, projetos, atas?) 11.2 se não: como estas ações são definidas? 12. Se houve planejamento: as ações planejadas foram executadas? (

) sim

(

) não

( )parcialmente

12.1 se não: como foram redefinidas? 13. Como são executadas as ações? -Quem participa / envolve? -Como/de que forma participa? 14. Existe algum mecanismo, sistemas ou projetos de avaliação e monitoramento quanto à execução de ações de A&N? ( ) sim ( ) não 14.1 se sim: -O que avaliam? -Como avaliam? -Quem avalia? -Qual periodicidade? -Quais são os resultados encontrados? - As metas estabelecidas foram alcançadas? 14.2 se não: Como é definido se um programa/ação será ou não repensado ou mantido? 15. O conselho municipal de saúde é convidado a avaliar a execução das ações/programas? De que forma? 16. Em relação ao recurso do FAN, existe um mecanismo para dar transparência ao uso deste recurso? Se sim, qual?

59

17. Os gestores e os usuários realizam acompanhamento da execução técnica e financeira? Como isso ocorre? 18. Você considera que as ações do FAN estão adequadas a população, considerando o perfil epidemiológico? 19. Qual a cobertura populacional alcançada pelas ações, projetos e programas? Existem mecanismos que possibilitem essa mensuração? Se sim, quais? (relatórios ou outros) 20. Você observa alguma mudança na estruturação da área técnica de alimentação e nutrição após o repasse anual do FAN nas áreas de: A) Vigilância alimentar e nutricional ( ) sim ( ) não ( ) não sei B) Promoção da Saúde e da Alimentação Adequada e Saudável ( ) sim ( ) não ( ) não sei C) Prevenção e controle de agravos nutricionais (suplementação com vitamina A e ferro, deficiência de iodo, béri-béri, excesso de peso e obesidade, desnutrição, necessidades alimentares especiais); ( ) sim ( ) não ( ) não sei D) SISVAN Bolsa Família. ( ) sim ( ) não ( ) não sei E) Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASF)? ( ) sim ( ) não ( ) não sei 21. Além das questões acimas citadas, você destacaria outras mudanças?

22. Que aspectos você considera importantes para realizar ações conjuntas (entre setores ou instituições)? 23. Como você define intersetorialidade Qual a sua importância? 24. Qual sua opinião sobre o Fundo de Alimentação e Nutrição (FAN)? 25. Qual sua opinião sobre a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN)? Data:____/_____________________/______ Entrevistador: ___________________________________________________

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO NÚCLEO DE NUTRIÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS INTERSETORIALIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO – UM ESTUDO DE CASO Nível municipal – Representante da Secretaria de Assistência Social IDENTIFICAÇÃO Município:_______________________________________________________ Nome completo: _________________________________________________ Cargo: _________________________Tempo no cargo___________________ e-mail: _________________________________________________________ Tel: ( ) ____________________ Cel (

) _____________________________

1. O Sr./Sra conhece a Política Nacional de Alimentação e Nutrição? SIM (

)

NÃO (

)

2. Aqui no seu município são desenvolvidas ações de alimentação e nutrição? Se sim, quais? (pedir para descrever as fases de execução desta ações, planejamento até a avaliação)

3. Durante seu tempo de trabalho nesta secretaria, estas ações de alimentação e nutrição ou algum tema ligado a este assunto foram executadas no município com a participação desta secretaria? 3.1 Se sim quais? Como foi esta execução? Por quem? Descreva um pouco.

3.2 Se não, você acha que sua secretaria deva executar ações de alimentação e nutrição? Porquê? 4. O Sr/Srª sabe se o município tem um Plano de Alimentação e Nutrição? 5. Em caso positivo, sua secretaria participou da elaboração do Plano de Alimentação e Nutrição?

61

SIM (

)

NÃO (

)

6. O Sr./Sra sabe informar se existe alguma parceria entre a secretaria de Assistência Social e a Secretaria de Saúde? 6.1 Se sim, descreva um pouco essa parceria. 6.2 Se não, acha que seria importante? Porquê? 7. Que aspectos você considera importantes para realizar ações conjuntas (entre setores ou instituições)? 7.1 Como você define intersetorialidade? Qual a sua importância?

Data:____/_____________________/______ Entrevistador: ___________________________________________________

62

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO NÚCLEO DE NUTRIÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS INTERSETORIALIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO – UM ESTUDO DE CASO Nível municipal – Representante da Secretaria de Educação IDENTIFICAÇÃO Município:_______________________________________________________ Nome completo: _________________________________________________ Cargo: _________________________Tempo no cargo___________________ e-mail: _________________________________________________________ Tel: ( ) ____________________ Cel (

) _____________________________

1. O Sr./Sra conhece a Política Nacional de Alimentação e Nutrição? SIM (

)

NÃO (

)

2. Aqui no seu município são desenvolvidas ações de alimentação e nutrição? Se sim, quais? (pedir para descrever as fases de execução desta ações, planejamento até a avaliação)

3. Durante seu tempo de trabalho nesta secretaria, estas ações de alimentação e nutrição ou algum tema ligado a este assunto foram executadas no município com a participação desta secretaria? 3.1 Se sim quais? Como foi esta execução? Por quem? Descreva um pouco.

3.2 Se não, você acha que sua secretaria deva executar ações de alimentação e nutrição? Porquê? 4. O Sr/Srª sabe se o município tem um Plano de Alimentação e Nutrição? 5. Em caso positivo, sua secretaria participou da elaboração do Plano de Alimentação e Nutrição? SIM (

)

NÃO (

)

63

6. O Sr./Sra sabe informar se existe alguma parceria entre a secretaria de Educação e a Secretaria de Saúde? 6.1 Se sim, descreva um pouco essa parceria. 6.2 Se não, acha que seria importante? Porquê? 7. Que aspectos você considera importantes para realizar ações conjuntas (entre setores ou instituições)? 7.1 Como você define intersetorialidade? Qual a sua importância?

Data:____/_____________________/______ Entrevistador: ___________________________________________________

64

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO NÚCLEO DE NUTRIÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO - PNAN NO ESTADO DA BAHIA: ESTUDO AVALIATIVO A PARTIR DO REPASSE FUNDO A FUNDO E SUAS REPERCUSSÕES Nível municipal – Representante do Conselho Municipal de Saúde IDENTIFICAÇÃO Município:_______________________________________________________ Nome completo: _________________________________________________ Setor que representa: _____________________________________________ Tempo de conselheiro: ____________________________________________ Participa de outros conselhos: ( ) Sim ( ) Não Se sim, qual (is)__________________________________________________ e-mail: _________________________________________________________ Tel: ( ) ____________________ Cel (

) _____________________________

1. O Sr./Sra conhece a Política Nacional de Alimentação e Nutrição? SIM (

)

NÃO (

)

2. Aqui no seu município são desenvolvidas ações de alimentação e nutrição? Se sim, quais?

3. Durante sua gestão como conselheiro, estas ações de alimentação e nutrição ou algum tema ligado a este assunto foi discutido aqui no conselho? 3.1 Se sim quais? Como foram discutidas? Por quem? Gerou algum resultado? Descreva um pouco essas discussões. 3.2 Se não, você acha importante essa discussão neste espaço? Porquê?

4. O Sr/Srª sabe se o município tem um Plano de Alimentação e Nutrição? 5. Em caso positivo, o Conselho Municipal de Saúde participou da elaboração do Plano de Alimentação e Nutrição? SIM (

)

NÃO (

)

65

6. O Sr/Srª ouvi falar do Fundo de Alimentação e Nutrição - FAN? SIM (

)

NÃO (

)

EM CASO NEGATIVO, ENCERRAR A ENTREVISTA. Em caso positivo: 7. O que sabe sobre o FAN? 8. O repasse fundo a fundo para ações de alimentação e nutrição no município foram pauta do CMS nos últimos 12 meses? SIM (

) NÃO ( ) 6.1 Em caso positivo, qual o tema?

9. O CMS participou da tomada de decisão sobre as ações que seriam apoiadas pelo FAN no período de referência? SIM ( ) NÃO ( ) 9.1 Em caso positivo, como? 9.2 Em caso negativo, Por quê? 10. O/A Sr./Srª teria alguma expectativa em relação à participação do CMS na gestão deste repasse? SIM (

) NÃO ( 10.1Em caso positivo, qual?

)

11. Qual sua apreciação geral sobre esta modalidade de repasse para apoio às ações de alimentação e nutrição no município? 12. As ações financiadas pelo FAN tem contribuído para as política municipal de saúde? SIM ( ) NÃO ( ) 12.1. Em caso, positivo, como? 12.2 Em caso negativo, por que? 13. O/A Sr./Srª teria alguma expectativa em relação a este repasse? SIM ( ) NÃO ( ) 13.1 Em caso, positivo, qual? 14. Como O/A Sr./Srª avalia o atendimento de sua expectativa e as razões para este resultado? 15. Em sua opinião há algo que poderia ser aperfeiçoado no repasse fundo a fundo para as ações de alimentação de nutrição no âmbito municipal? SIM ( ) NÃO ( ) 15.1 Em caso positivo, favor especificar.

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16. Que aspectos você considera importantes para realizar ações conjuntas (entre setores ou instituições)? 17. Como você define intersetorialidade? Qual a sua importância?

Data:____/_____________________/______ Entrevistador: ___________________________________________________

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APÊNDICE C – Quadro dos Conceitos AUTOR/ANO

CONCEITO DE INTERSETORIALIDADE

1.

MENDES, 1996.

O que vai caracterizar a intersetorialidade é a possibilidade de uma síntese dada pela predisposição à intersubjetividade e ao diálogo e, consequentemente, a sua pedagogia é a comunicação. A questão fundamental da intersetorialidade é a ruptura das barreiras comunicacionais que impedem o diálogo entre diferentes setores(...) “desse modo, a intersetorialidade não anula a singularidade do fazer setorial pela instituição de uma polivalência impossível; ao contrário, reconhece os domínios temáticos, comunicando - os para a construção de uma síntese.

2.

JUNQUEIRA, 1997

Articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social.

3.

INOJOSA, 1998

Intersetorialidade é sinergia entre diferentes setores .

4.

CAMPOS, 2000

5.

BURLANDY (2003)

A ação intersetorial envolve espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos para a resolução ou enfrentamento final do problema principal e para a acumulação de forças, na construção de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir. A intersetorialidade se dá quando os setores, a partir de um projeto integrado construído de forma pactuada, “identificam determinantes-chave do problema em pauta e formulam intervenções estratégicas que transcendem os programas implementados setorialmente e perpassam os vários setores.

6.

CUNILL GRAU, Intersetorialidade é a integração de diversos setores e da 2005

sociedade civil, com vistas à solução de problemas sociais.

WIMMER & FIGUEIREDO, 2006 MELO FILHO E COL, 2007

A intersetorialidade é uma prática integradora de ações de diferentes setores que se complementam e interagem, para uma abordagem mais complexa dos problemas.

9.

COELHO, 2009

A intersetorialidade é como uma estratégia que promove a relação entre atores de diferentes setores por meio da comunicação, da interação e do compartilhamento de saberes e poder em torno de metas ou de objetivos comuns.

10.

BRONZO, 2010

Intersetorialidade consiste em uma estratégia de gestão que se apresenta em diversos níveis da implementação e que se define pela busca de formas mais articuladas e coordenadas das políticas e setores governamentais, pautada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre a pobreza e as condições de sua produção e reprodução social.

7.

8.

Intersetorialidade é uma nova forma de governar, construir e fortalecer políticas públicas capazes de superar a fragmentação dos setores, dos saberes e das estruturas governamentais e sociais, de forma a promover efeitos mais significativos na vida da sociedade civil.

68

Continuação AUTOR/ANO

CONCEITO DE INTERSETORIALIDADE

11.

BRUGUÈ, 2010

A intersetorialidade pressupõe a incorporação de múltiplos atores (áreas e serviços) nas decisões e execução das atividades e também uma interação continuada entre eles, permitindo trocar recursos, negociar e estabelecer objetivos comuns, com a convicção que para alcançà-los eles necessitam uns dos outros.

12.

GAEDTKE, 2011

A intersetorialidade é entendida como articulação entre setores que ocorre quando estes “pactuam um projeto integrado, identificam determinantes-chave do problema em pauta, formulam intervenções estratégicas que transcendem os programas setoriais e alocam os recursos em função dessas autoridades”.

13.

MONNERAT & Intersetorialidade se volta para a construção de interfaces entre setores e instituições governamentais (e não governa- mentais), SOUZA, 2011 visando o enfrentamento de problemas sociais complexos que ultrapassem a alçada de um só setor de governo ou área de política pública

14.

SANTOS, 2011

Podemos considerar a intersetorialidade como um modelo de gestão de políticas públicas que se baseia basicamente na contratualização de relações entre diferentes setores, onde responsabilidades, metas e recursos são compartilhados, compatibilizando uma relação de respeito à autonomia de cada setor, mas também de interdependência.

15.

CUNILLGRAU, 2013

Intersetorialidade é uma abordagem global para um problema social que busca a integração entre os setores.

16.

GÓIS, 2013

17.

18.

19.

Intersetorialidade é entendida como uma forma de reflexão e de prática socioinstitucional que privilegia a construção e troca de saberes coletivos entre as instituições envolvidas em uma dada ação. MENDES et al., Intersetorialidade entendida como uma convergência de esforços de diferentes setores da sociedade para produzir políticas 2013 integradas que ofereçam respostas às necessidades sociais geradas e das redes sociais que se traduzem na conexão de muitos em interação produtiva. A intersetorialidade seria definida como um modo de gestão (o que) desenvolvido por meio de processo sistemático de (como) articulação, planejamento e cooperação entre os distintos (com quem) setores da sociedade e entre as diversas políticas públicas para atuar sobre (para que) os determinantes sociais. WARSCHAUER A intersetorialidade é a articulação entre sujeitos de setores & CARVALHO, diversos, com diferentes saberes e poderes com vistas a enfrentar problemas complexos. 2014

MARCO AKERMAN, 2014

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APÊNDICE D – Projeto de Qualificação

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE NUTRIÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E ALIMENTOS,NUTRIÇÃO E SAÚDE

MAYARA FERREIRA SANTOS

INTERSETORIALIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL

Salvador 2014

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MAYARA FERREIRA SANTOS

INTERSETORIALIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL

Projeto de Pesquisa submetido ao Programa de Pósgraduação em Alimentos, Nutrição e Saúde como requisito parcial para qualificação. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Sandra Maria Chaves dos Santos

Salvador 2014

71

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................ 69 2 CARACTERIZAÇÃO DO PROBLEMA................................................................

71

2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS – DEFININDO CONCEITOS............................................................................................................... 71 2.2 TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO NO BRASIL....................................................................................................................... 72 2.3 A POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO..................

78

2.4 A INTERSETORIALIDADE DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO............................................................................... 80 2.4.1 Intersetorialidade da PNAN – o que diz o desenho normativo............

82

3 OBJETIVOS............................................................................................................. 84 4 CONSIDERAÇÕES TEÓRICO-METODOLÓGICAS........................................... 84 4.1 TIPO DE ESTUDO...........................................................................................

84

4.2 LOCAL DE ESTUDO........................................................................................ 85 4.3 PROCEDIMENTOS DE PRODUÇÃO DE DADOS........................................

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4.4 ANÁLISE DO CONTEÚDO.............................................................................

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4.5 QUESTÕES ÉTICAS......................................................................................... 88 5 CRONOGRAMA.....................................................................................................

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REFERÊNCIAS..........................................................................................................

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1 INTRODUÇÃO

Segundo pesquisadores da área de Políticas Públicas, as Políticas Sociais no Brasil, dentre elas, a Política de Alimentação e Nutrição, são estruturadas a partir de uma equação que envolve intensos jogos de interesses – econômicos, sociais e políticos – somados as forças sociais, ou seja, a concepção de Políticas Sociais sempre foram determinadas com base no modelo de desenvolvimento econômico e social de cada época. Neste cenário o Estado, a depender do resultado desta equação, assume posicionamentos distintos em relação à execução destas políticas (VALENTE, 1997; VASCONCELOS 2005, PINHEIRO & CARVALHO, 2010 ). Este fato pode ser observado em toda história das Políticas de Alimentação e Nutrição no Brasil, no qual a cada momento histórico no país, com mudanças políticas e econômicas, as ações de alimentação iam sendo modificadas. Neste trabalho esta trajetória foi dividida em três momentos, assim é possível perceber que cada uma das ações postas pelo governo estavam aliadas a situação em que o pais vivia (VASCONCELOS 2005). O primeiro período (1930-1963) corresponde à emergência das Políticas Sociais, maior influencia dos estudos de Josué de Castro que institui a cesta básica, criação do Serviço de Alimentação da Previdência Social em 1940 e do Programa de Merenda Escola em 1954. O segundo momento (1964-1984) refere-se ao período em que o Brasil viveu a Ditadura Militar, neste momento o governo cria o Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) e lança o primeiro Programa de Alimentação e Nutrição (PRONAN) do país. Já o terceiro período (1985-2003) é vinculado às lutas pela redemocratização do país, sendo que o início deste período é marcado por intensas mobilizações da sociedade civil na busca por melhorias na qualidade de vida da população, principalmente no que diz respeito à saúde, e consequentemente questões ligadas à alimentação (CASTRO & COIMBRA, 1985; VASCONCELOS, 2005). Esta divisão foi sugerida por Vasconcelos (2005), que fez o percurso das Políticas Sociais dentro do contexto histórico do governo Vargas até o fim do governo FHC. Este autor faz relato até 2003, no entanto este trabalho fará uma trajetória histórica mais ampla, englobando as ações feitas neste campo pelo governo Lula, no qual pode-se observar um enfoque diferente às ações de alimentação e nutrição, principalmente com a atualização do documento base da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN).

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As ações de alimentação e nutrição foram incluídas no campo de atuação do Ministério da Saúde após a Lei Orgânica 8.080/90 do Sistema Único de Saúde (SUS), no qual fala sobre vigilância nutricional e a educação alimentar (BRASIL, 1990a). Mas este ministério, só após nove anos lança a Política Nacional de Alimentação e Nutrição, que para muitos pesquisadores significou um compromisso com a promoção de práticas alimentares saudáveis e a prevenção e controle dos agravos à saúde (FROZI, 2004; JAIME, 2011). A PNAN também se constituiu como uma referência regulatória e norteadora para os profissionais de nutrição, assim como os demais profissionais da saúde que trabalham no âmbito da saúde coletiva. Como relatado anteriormente, a PNAN é uma política alocada no setor saúde e tem a Coordenação Geral de Alimentação e Nutrição (CGAN) como setor responsável pela sua implementação. Esta coordenação relaciona-se, na estrutura orgânica do Ministério da Saúde, ao Departamento de Atenção Básica e cada estado e município deve ter um setor responsável por estas ações (BRASIL, 2012). Até 2006 não existia um recurso financeiro específico para executar a ações de alimentação e nutrição, estas eram financiadas pelo recurso geral do Departamento de Atenção Básica. Só a partir de 2006 foi estabelecido um recurso específico para execução da PNAN inicialmente definido pela Portaria nº 1.357, de 23 de Junho de 2006. Mais tarde em 2007 criou-se o Fundo de Alimentação e Nutrição (FAN) - Portaria nº 3.181, de 12 de dezembro de 2007 – no qual o Fundo Nacional de Saúde (FNS) transfere para os Fundos estaduais e municipais de Saúde este recurso. Entretanto, só estão aptos a receber o FAN os municípios com mais de 150 mil habitantes, assim os demais executam ações da PNAN com o recurso do Departamento de Atenção Básica, que geralmente já possui inúmeras ações para serem financiadas (BRASIL, 2006a; BRASIL, 2007; BRASIL 2009a). Depois de aproximadamente 10 anos a PNAN passa por um processo de atualização, visto que, pesquisadores da área, profissionais de saúde, governo e sociedade civil começam a perceber que novos paradigmas ligados à alimentação e nutrição passam a compor o cenário brasileiro, tais como: maior destaque a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), que teve lei aprovada em 2006 (Lei nº 11.346) assim como a Política Nacional de SAN (PNSAN) lançada em 2010 pelo Decreto nº 7.272, o Direito a Alimentação posto na constituição em 2010, maior prevalência de sobrepeso e obesidade em detrimento da diminuição da desnutrição, maior intersetorialidade no campo, dentre outros. A versão mais atual da PNAN articula-se

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com o Plano Nacional de Saúde e com o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional trazendo este olhar intersetorial (BRASIL, 2006b; BRASIL, 2009b). A partir do desenho normativo da PNSAN e da PNAN, sabe-se que o campo de Alimentação e Nutrição é intersetorial. Assim sendo, observa-se que dentro do governo, por exemplo, sugere-se que deve haver um continuo diálogo ente os setores saúde, educação, agricultura e desenvolvimento agrário, indústria, desenvolvimento social e combate a fome, dentre outros, pois muitos problemas a serem enfrentados neste campo são multidimensionais (JAIME, 2011). Diversas políticas hoje no Brasil apresentam esta configuração intersetorial, no entanto ainda existe certa distância entre os desenhos normativos das políticas e sua execução in loco, uma vez que, a adoção de uma perspectiva intersetorial na gestão de políticas sociais reclama necessariamente um conjunto de alterações no modo como o Estado atua e se organiza (INOJOSA, 2001). A intersetorialidade dentro da PNAN é um aspecto bastante claro no seu desenho normativo estando presente na maioria das diretrizes, no entanto ainda é apontado como desafio para sua efetivação. Nesta perspectiva, este trabalho se torna relevante, visto que, será importante investigar o planejamento, a execução, a avaliação e o monitoramento das ações dentro dos diversos setores que apresentam interface com o campo de alimentação e nutrição. Além disso, nota-se certa ausência de estudos sobre como a intersetorialidade se concretiza na execução das Políticas Públicas, uma vez que, os trabalhos já publicados ressaltam o assunto de forma ainda teórica. Desta forma, este trabalho tem finalidade também oferecer algumas contribuições para a discussão acerca da intersetorialidade no que diz respeito a seu aparato conceitual e teórico e também a sua realização no dia a dia da ação governamental a nível municipal. Neste sentido a questão que norteia esta investigação é: quais os alcances e desafios relacionados à intersetorialidade na implementação de ações da PNAN a nível municipal?

2 CARACTERIZAÇÃO DO PROBLEMA 2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS – DEFININDO CONCEITOS Antes de começar a discorrer e contextualizar o objeto de estudo é importante definir aqui alguns conceitos que serão trabalhados durante todo o projeto de pesquisa, são eles Políticas Públicas e Políticas Sociais.

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O termo Política Pública e Política Social, em alguns momentos são utilizados por muitos como sinônimos, entretanto existem alguns pontos que os diferem, pois são modelos de projetos distintos com finalidades diferenciadas. Segundo Höfling (2001), Políticas Públicas são compreendias como o Estado em ação propondo projetos para população como o todo sem haver distinção. Enquanto que Política Social são projetos direcionados a uma determinada camada da sociedade que em um determinado momento passa por problemas sociais e necessita de proteção do Estado ou da própria sociedade, como por exemplo, renda, educação, moradia entre outros. Neste trabalho, utilizou-se da seguinte definição de Políticas Púbicas - constituem-se em mecanismos do Estado para garantir a realização dos direitos humanos que, por vezes, expressam as reais intenções de como os governos objetivam aplicar os recursos públicos (BRASIL, 2010a). E, segundo Marques & Faria (2013) que escreveram o livro A Política Pública como campo multiciplinar, a análise de Políticas Públicas abrange o estudo e compreensão do por que e como o Estado age dado às condições que o cercam. Segundo Castro (2012), no qual faz um apanhado geral de autores internacionais que escrevem sobre Políticas Públicas, Política Social é uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para gerar bem-estar social e as várias formas e possibilidades de implementação dessa ação levam a diferentes tipos e/ou padrões de atuação governamental na resolução das questões sociais. Este será o conceito utilizado por este trabalho.

2.2 TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO NO BRASIL

A proposta desta seção é trazer os marcos históricos das Políticas de Alimentação e Nutrição no Brasil dos anos 30 até o governo Lula. Este exercício de relembrar e contextualizar os marcos se torna fundamental, visto que é necessário conhecer como se deu os processos de implementação e execução das políticas, programas e ações neste campo em cada período histórico. Desta forma o pesquisador conseguirá compreender melhor o objeto de estudo no esboço da investigação. Ao analisar as Políticas Sociais no Brasil é importante perceber que as políticas existentes na atualidade são resultado de luta e esforço da sociedade civil que, aliada a conjuntura histórica de cada época, foi determinante para a conquista dos direitos sociais, tendo também forte influência da economia liberal mundial baseada acumulação de capital, o qual também afetou o Brasil (MARTINS, 2011).

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Para este percurso histórico o ponto de partida foi os anos 30 com a implantação de algumas Políticas Sociais no primeiro governo de Getúlio Vargas. Vale ressaltar que as Políticas Sociais no Brasil começaram a surgir no início do século XX não como intenção do governo em gerar o bem estar social e melhorias nas condições de trabalho, mas como meio para conter os conflitos e harmonizar as relações existentes entre a classe dominante e a classe dos trabalhadores, principalmente aqueles imigrantes da Europa, onde os direitos trabalhistas já estavam estabelecidos (MARTINS, 2011). No conjunto de Políticas Sociais, criadas para os trabalhadores, surgem às primeiras ações governamentais ligados ao campo da alimentação e nutrição. Nesta época, por volta de 1933, adquire maior visibilidade o inquérito promovido por Josué de Castro, com o patrocínio do Departamento de Saúde Pública de Pernambuco, sobre as condições de vida das classes operárias, revelando a forte ocorrência de déficit calórico e de nutrientes (ARRUDA & ARRUDA, 2007). Josué de Castro, médico e pesquisador da geografia, teve grande influencia a nível nacional e depois importante projeção internacional nos anos decorridos entre 1930 e 1974. Em suas pesquisas e publicações, Josué de Castro denuncia a fome e a desnutrição, apontando esta situação em todo território nacional, e de forma mais grave no nordeste do país (ANDRADE, 1997). A participação dele no governo brasileiro desenvolveu-se a partir de 1940, quando o governo Getúlio Vargas criou o Serviço de Alimentação e de Previdência Social (SAPS) pelo Decreto nº 2.478, de 5 de fevereiro como organismo subordinado ao Ministério do Trabalho (BRASIL, 1940; ARRUDA & ARRUDA, 2007). Muitos estudos deste pesquisador estabeleceram relações entre alimentação e salário, o que mais tarde intensificou as campanhas pelo salário mínimo e a implantação da cesta básica. Assim, em abril de 1938, com o Decreto-Lei nº 399 foi aprovado o salário mínimo que beneficiou 58% da população assalariada, uma vez que se limitava aos trabalhadores urbanos e sindicalizados (L'ABBATE, 1988). Tendo a unidade pioneira instalada no Rio de Janeiro, o SAPS foi instituído em 1940 com proposta inicial de promover a melhoria das condições nutricionais da classe trabalhadora. Para isto o governo tentou assegurar instalações e condições para alimentação adequada com baixo custo, mediante criação de restaurantes nas empresas, fornecer os alimentos a preços acessíveis através dos denominados Armazéns de Subsistência, capacitar pessoal para as atividades de nutrição e promover educação alimentar, porém todas estas

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ações eram somente para classe trabalhadora e suas famílias (ARAUJO et al., 2010; EVANGELISTA, 2012). Entretanto, esta adoção de políticas que melhorassem as condições nutricionais dos trabalhadores não era vista apenas do ponto de vista do bem estar do trabalhador, pois existia, por outro lado, ações do Ministério do Trabalho que visava maior produtividade do operariado. Mesmo com a queda de Getúlio Vargas, os próximos presidentes, Dutra e Juscelino Kubitschek, deram continuidade a esta política, que mais tarde, em 1967, foi interrompida, pois começava aqui o período da ditadura militar com a Revolução de 1964 (EVANGELISTA, 2012). O período que compreende o Estado Novo de Getúlio Vargas (1937-1945), o Plano SALTE (saúde, alimentação, transporte e energia) de Gaspar Dutra (1946-1950), o retorno do populismo de Getúlio Vargas (1951-1954), o desenvolvimento rápido do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1955-1960) e as reformas de base de João Goulart (1961 a março de 1964) teve grande articulação com organizações internacionais a partir de programas de assistência alimentar e nutricional, criados no pós Segunda Guerra Mundial. Dentre as organizações e programas internacionais estavam a FAO (Food and Agriculture Organization), o UNICEF (United Nations International Children Emergency Fund), o Programa de Alimentos para a Paz da USAID dos Estados Unidos da América (Agency for International

Development)

e

o

Programa

Mundial

de

Alimentos

(PMA)

(VASNCONCELOS, 2011). Neste contexto de parcerias com organizações internacionais, pode-se perceber que a intervenção estatal no campo de Alimentação e Nutrição baseava-se em ações e programas voltados a assistência aos trabalhadores vinculados à previdência social, às gestantes, nutrizes e crianças menores de cinco anos de idade e aos escolares. Assim surge, o que se chama hoje de Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o programa de alimentação e nutrição mais antigo do país, criado a partir da Campanha Nacional de Merenda Escolar pelo Decreto nº 37.106, de 31 de março de 1955, no qual organizações internacionais disponibilizavam gêneros alimentícios oriundos do excedente de produção nos seus respectivos países, o que na época chamavam de World Food Program (Programa Mundial de Alimentos) e Food for Development (Alimentos para o desenvolvimento) (BRASIL, 1955; SILVA, 1995). De 1955 até os dias atuais este programa já passou por diversas atualizações na perspectiva de diminuir características de uma política assistencialista para acatar os

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princípios de uma Política Social que busca promover o DHAA e que se articula com as demais ações governamentais de alimentação e nutrição. Ainda falando do período que compreende 1930-1963, algumas estruturas surgiram na década de 40, tais como: em 1944 o Instituto Técnico de Alimentação (ITA), subordinado à Coordenação de Mobilização Econômica, que em 1946 é transformado em Instituto Nacional de Nutrição da então Universidade do Brasil; em 1945, pelo Decreto-Lei n. 7328, é criada a Comissão Nacional de Alimentação (CNA), que mais tarde, em 1951, foi encarregada de acompanhar o governo na formulação de uma política nacional de alimentação. Esta comissão foi extinta em 1972, quando criou-se o INAN, marcando o início do segundo momento (19641984) que se refere ao período em que o Brasil viveu a Ditadura Militar (ARRUDA & ARRUDA, 2007). O INAN foi uma autarquia vinculada ao Ministério da Saúde, criado em 1972 pela Lei nº. 5929, com as mesmas funções da extinta CNA: acompanhar o governo na formulação da política nacional de alimentação e nutrição, propor o Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PRONAN), promover e fiscalizar a sua execução, avaliar os resultados e estimular pesquisa científica (SILVA, 1995; ARRUDA & ARRUDA 2007). No período de 1973-74 foi lançado no INAN o I Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PRONAN I) – pelo Decreto-Lei nº 72.034 – que abrangia ações voltadas aos grupos biologicamente vulneráveis, como gestantes, nutrizes e crianças menores de sete anos de idade. O PRONAN I teve sua execução prejudicada por dificuldades administrativas, e neste contexto foi instituído o PRONAN II (1976-1979), sendo uma parceria entre INAN e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Este programa ofereceu o primeiro modelo de uma política nacional incluindo suplementação alimentar, amparo ao pequeno produtor rural, combate às carências específicas, alimentação do trabalhador e apoio à realização de pesquisas e capacitação de recursos humanos (SILVA, 1995; ARRUDA & ARRUDA 2007). Na vigência do PRONAN II diversos programas, que serão listados abaixo, foram criados, otimizados e atualizados, diversificando seus públicos de abrangência e ampliando a área de atuação: no setor Saúde o Programa de Nutrição e Saúde (PNS), Programa de Alimentos Básicos em Áreas de Baixa Renda (PROAB), Programa de Racionalização da Produção de Alimentos Básicos (PROCAB), Programa Nacional de Incentivo ao Aleitamento Materno, Programa de Combate às Carências Específicas, incluindo a prevenção e tratamento do bócio endêmico, da hipovitaminose A, da anemia ferropriva e da cárie dental; no setor de Assistência social com o Programa de Complementação Alimentar (PCA); na Educação com

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o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e no setor de trabalho emprego com o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) (SILVA, 1995; ARRUDA & ARRUDA 2007). No inicio da década de 80, quando chegava ao fim o período de vigência do PRONAN II, o INAN encaminhou uma proposta para formulação do PRONAN III, entretanto esta não foi aprovada, e deu-se continuidade as ações do PRONAN II. No bojo dos programas já existentes foi incorporado o Programa Nacional do Leite para Crianças Carentes (PNLCC) pelo Decreto-lei nº 93.120 de 1986, que foi desativado em 1992. Aqui marca o início do terceiro período, no qual, acompanhado da não aprovação do PRONAN III, o novo governo, em 1990, abandona parte dos programas já instituídos, mantendo apenas o PNAE e o PAT. Neste momento acontecia no Brasil movimentos pela redemocratização do país, tendo o Movimento pela Reforma Sanitária o principal deles (SILVA, 1995; ARRUDA & ARRUDA 2007). No inicio da década de 90 a sociedade civil organizada, liderada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE) e protagonizada pelo sociólogo Betinho, lança a nível nacional a "Ação de Cidadania contra a Miséria, a Fome e pela Vida", que teve como objetivo articular ações de governo com a sociedade civil para acelerar o processo de inclusão social. A partir de então o governo Itamar Franco definiu o combate à fome e à miséria como prioridades de governo, instituindo o primeiro Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) (PINHEIRO & CARVALHO, 2010). O CONSEA a partir deste momento passa a desencadear diversos movimentos, sendo realizada a I Conferência Nacional de Segurança Alimentar em 1994 (VALENTE, 1997). No entanto, no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1995, o CONSEA é extinto e o Governo Federal, sob o Decreto nº. 1.366 de 12 de janeiro de 1995 instituiu o Programa Comunidade Solidária que era ligado a Presidência da Republica e objetivava articular ações de governo com a sociedade civil para acelerar o processo de inclusão social (PINHEIRO & CARVALHO, 2010). O Comunidade Solidária, segundo Frozi (2004) e Chaves-dos-Santos (2001) foi organizado seguindo o formato de uma rede que envolvia três níveis de governo (união, estado e município) e alguns parceiros como o Conselho do Comunidade Solidária (seguindo a mesma ótica do CONSEA) e a Secretaria Executiva e Ministérios Setoriais. Esta rede possibilitou a articulação de diversos programas já existentes em deferentes setores do governo.

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No segundo mandato do governo FHC, o fracasso de diversos programas administrados pelo INAN levou ao seu fechamento em julho de 1997. Com isso as atividades ficaram sob a responsabilidade de uma Área Técnica de Alimentação e Nutrição (ATAN), alocada na Secretaria de Políticas de Saúde, e quando esta secretaria foi fechada, a ATAN ficou no Departamento de Atenção Básica da Secretaria de Assistência à Saúde, passando a denominar-se nessa ocasião de Coordenação Geral da Política de Alimentação e Nutrição (CGPAN) (ARRUDA & ARRUDA, 2007; PINHEIRO & CARVALHO, 2010; CARVALHO et. al., 2011). Após 1997 começam as discussões acerca da formulação de uma política de alimentação e nutrição. Na tentativa de assistir à população carente, em 2000, o governo FHC, passa a investir em programas de transferência direta de renda para famílias carentes. Nesta perspectiva a Área Técnica de Alimentação e Nutrição propôs o Programa Bolsa Alimentação, baseado e fundamentado no Programa Bolsa Escola - adotado pelo governo federal com base na experiência bem sucedida e implantada no Distrito Federal (1994-1998) pelo então governador Cristóvam Buarque (MACEDO et al., 2009). Após vencer as eleições presidências em 2002, o governo de Luís Inácio Lula da Silva teve como objetivo prioritário de sua gestão a Segurança Alimentar e Nutricional e o combate à Fome, em função disto, lançou no cenário brasileiro a estratégia Fome Zero. Esta é uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal tática se insere na promoção da SAN buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome (SILVA et al., 2010). A estratégia Fome Zero propõe que uma política de segurança alimentar para o Brasil deva tomar como base a associação de três grupos de políticas: Políticas estruturais, Políticas específicas e Políticas locais (SILVA et al., 2010). Dentre estas a que ganhou maior destaque e capilaridade foi o Programa Bolsa Família (PBF). O PBF é um programa de transferência de renda com condicionalidades que beneficia famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. Dentro destas condicionalidades, encontra-se a parceria entre Ministério da Educação, Saúde e Desenvolvimento Social e Combate a Fome, que expressa a intersetorialidade do enfrentamento dos problemas sociais. Desde então, até os dias atuais, são muitas e diversas as iniciativas do governo e instituições não governamentais na tentativa de promover SAN e o DHAA. Observa-se que dentro de diferentes ministérios e secretarias existem políticas, programas ou ações voltadas

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ao campo de alimentação e nutrição, entretanto, são isolados e por vezes não mantém um diálogo entre si. Uma destas políticas é a PNAN, que como relatado anteriormente, nasce em 1999, e foi atualizada, seguindo os novos paradigmas do campo em 2012. E é sobre ela que fala a próxima seção.

2.3 A POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO Após extinção do INAN, especialistas ex-integrantes deste Instituto, técnicos dos setor saúde, representações de entidades acadêmicas e organizações comunitárias formaram um grupo de trabalho com objetivo de construir proposições para elaboração da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (ARRUDA & ARRUDA, 2007). Nesta ocasião já existiam elementos importantes para a formulação de uma política que pudesse orientar o trabalho dos profissionais de saúde. Estes elementos segundo Carvalho et. al. (2011) seriam: relevância epidemiológica relativa à transição nutricional, conjuntura favorável de reorganização da área de Alimentação e Nutrição dentro do Ministério da Saúde (recursos humanos, técnicos e orçamento), pressão política de atores da sociedade civil para redefinição das ações do governo em alimentação e nutrição, evidências científicas sobre o perfil alimentar e nutricional da população brasileira da época e discussões ainda tímidas no âmbito do DHAA e da SAN. O texto produzido foi aprovado pela Portaria nº. 710, de junho de 1999 pelo Ministério da Saúde, que incluiu esta Política como parte integrante da Política Nacional de Saúde (ARRUDA & ARRUDA, 2007; CARVALHO, 2011). Mesmo sendo uma Política de Saúde, já se falava nesta época no caráter intersetorial, no qual, as ações vinculadas a PNAN extrapolavam os limites do setor saúde. Assim desde o início das discussões, o grupo de trabalho tinha um consenso: seria necessário construir uma política intersetorial, mesmo sendo alocada no setor saúde. Neste processo estariam envolvidos, desde então, os Ministérios da Saúde, da Educação, da Agricultura, da Reforma Agrária, do Planejamento e Orçamento, das Relações Exteriores, da Ciência e Tecnologia e do Trabalho e Emprego (CARVALHO, 2011). A Política, lançada em 1999, de acordo com Santos (2005) pode ser analisada como um dos movimentos que expressavam um novo olhar para as políticas de alimentação e nutrição. Esta política articulava sete diretrizes, com o intuito de orientar a elaboração e

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implantação dos programas e projetos em alimentação e nutrição, são elas: estímulo às ações intersetoriais com vistas ao acesso universal aos alimentos; garantia da segurança e da qualidade dos alimentos e da prestação de serviços; monitoramento da situação nutricional e alimentar; promoção de práticas alimentares e estilos de vida saudáveis; prevenção e controle dos distúrbios nutricionais e de doenças associadas à alimentação e nutrição; promoção do desenvolvimento de linhas de investigação; e desenvolvimento e capacitação de recursos humanos (BRASIL, 1999; RECINE, 2011). Depois de aproximadamente 10 anos a PNAN passa por um processo de atualizações com intuito de melhor das condições de alimentação, nutrição e saúde da população brasileira. Este processo foi coordenado pelo Departamento de Atenção Básica da Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde, no qual está vinculada a área técnica de alimentação e nutrição no atual governo – CGAN (Coordenação Geral de Alimentação e Nutrição) (BRASIL, 2010b; RECINE, 2011). O processo de atualização da política foi caracterizado como movimento participativo, no qual estavam envolvidos diferentes atores, e contava com a participação das instâncias estadual e nacional de governo, de conselheiros municipais, estaduais e nacionais de saúde, de entidades da sociedade civil, de entidades de trabalhadores de saúde, de gestores estaduais e municipais de alimentação e nutrição, de conselheiros estaduais de segurança alimentar e nutricional, de centros colaboradores de alimentação e nutrição e de especialistas em políticas públicas de saúde e de alimentação e nutrição (BRASIL, 2010b; RECINE, 2011). Segundo especialistas no campo, a nova versão da PNAN representa um elo entre o SUS e o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), pois amplia a visibilidade da atenção básica e da SAN e também foca questões relacionadas à alimentação como elemento de humanização das práticas de saúde, ao respeito à diversidade e à cultura alimentar, ao fortalecimento da autonomia dos indivíduos para escolhas e práticas alimentares, à determinação social e à natureza interdisciplinar e intersetorial da alimentação e da nutrição e à segurança alimentar e nutricional com soberania. Vale ressaltar que a PNAN ainda continua reafirmando a importância da universalidade, integralidade, equidade, descentralização, regionalização, hierarquização, participação e controle popular, presentes na 1ª publicação e presentes na Lei Orgânica do SUS (FIOCRUZ, 2011; BRASIL, 2012). Além disso, foi constatada a necessidade de atualização, pois nestes 10 anos ocorreram várias mudanças em relação à alimentação e nutrição da população brasileira. Antes a política, mesmo tendo um caráter intersetorial, era mais restrita ao setor saúde, no qual o foco principal

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estava no estado nutricional do indivíduo, enquanto que atualmente surge a necessidade de uma política articulada com o Plano Nacional de Saúde e com o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e traz um olhar mais intersetorial (FIOCRUZ, 2011). Outro aspecto é que após uma década de existência da PNAN, percebe-se que sua coordenação ocupa um nível hierárquico restrito, o que muitas vezes gera baixa autonomia e força política, fato que dificulta o diálogo intersetorial e as negociações externas, tendo muitos entraves organizacionais e financeiros. Este novo arcabouço normativo da PNAN, que se configura como guia para a execução das ações de alimentação e nutrição, são destacados alguns aspectos importantes. Primeiro é o fortalecimento da sua capacidade de construir diálogos intersetoriais, visto que, este campo é formado pela articulação de diversos setores que trabalham com o mesmo propósito de garantia da SAN, e segundo é a expansão do financiamento específico para a implementação de suas diretrizes, que neste caso seria o FAN (RECINE, 2011). No que diz respeito ao financiamento foi constatado que em diversas publicações da CGAN – relatórios de debates dos grupos de trabalho – este tema aparece com frequência, sendo que as principais proposições para serem alcançadas com a nova PNAN eram: Garantir ampliação do repasse fundo a fundo para estruturação e implementação das ações de alimentação e nutrição no âmbito das secretarias estaduais e municipais de saúde, visando a incorporação progressiva de novos municípios (BRASIL, 2010b).

2.4 A INTERSETORIALIDADE DA POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO Historicamente, as Políticas Públicas brasileiras têm sido implementadas de forma desarticulada e setorializada, por muitas vezes, sem qualquer tipo de diálogo entre elas, apresentando-se estruturadas no formato piramidal, composta por vários níveis hierárquicos e departamentos. Entretanto, o que se observa na atualidade é uma nova forma de pensar a implementação e execução das Políticas Públicas, principalmente aquelas ligadas à saúde, incluindo o campo de alimentação e nutrição, visto que, o conceito de saúde sugere a necessidade de ações que extrapolem os limites do setor e que estabeleçam diálogo com outros setores (JUNQUEIRA, 2004; LIMA & VILASBÔAS, 2011; WARSCHAUER & CARVALHO, 2014). Extrapor os limites dos setores e romper com a fragmentação das Políticas Públicas necessita de novas formas de gestão (NASCIMENTO, 2010). Nesse contexto, a

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intersetorialidade aparece como estratégia e ferramenta importante na execução das políticas sociais como forma de superação da setorialização que não considera o cidadão de forma integral. Na perspectiva de considerar o cidadão de forma integral, Junqueira em 1997 já falava que o cidadão, ao tentar resolver seus problemas, necessita que sejam considerados na sua totalidade e não de forma fragmentada. Mesmo os serviços sendo direcionados aos mesmos grupos sociais, que ocupam o mesmo espaço geográfico, eles são executados isoladamente por cada política pública. A partir do momento que questões sociais são pautadas e introduzidos na agenda governamental estas devem ser enfrentados de forma conjunta e não com iniciativas compartimentadas ou isoladas entre si (JUNQUEIRA, 2004). Este autor ainda destaca que intersetorialidade se tornou essencial no processo de intervenção e deve visar um efeito sinérgico e destaca ainda que a intersetorialidade não pode ser vista como uma homogeneização das políticas ou de setores, mas sim como uma estratégia que permite a atuação na realidade a partir de um foco multidimensional. Atualmente nos municípios brasileiros existem muitas políticas sociais inovadoras, com programas de desenho intersetorial, porém barreiras burocráticas e corporativas, tais como resistência a mudanças em seus modelos de serviço, pois acarretam a transferência de recursos financeiros, humanos e técnicos para novos espaços organizacionais, têm impedido o desenvolvimento destas experiência (INOJOSA, 2001). São muitos os esforços para que a articulação intersetorial ganhe espaço e destaque na execução das políticas públicas no Brasil. Entretanto, vem encontrando obstáculos diversos, principalmente no que diz respeito às tradições político-administrativas que marcam fortemente a implementação de políticas, programas e ações. Partindo do pressuposto que a intersetorialidade na implementação de uma política pública é processo político, deve-se considerar que nesse caso existem as contradições, restrições e resistências na articulação dos setores. Em relação ao conceito de intersetorialidade aplicada às políticas públicas observa-se que este vem aparecendo com bastante frequência nos textos acadêmicos, nos desenhos normativos das políticas públicas e nos discursos dos gestores, no qual se pode ver um reconhecimento mais amplo de que os problemas, principalmente os sociais, devem ser enfrentados com enfoques e intervenções mais integrados e articulados (JUNQUEIRA, 2004).

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Este novo olhar possibilita novas formas de interação governamental, com a finalidade de integração dos diferentes serviços públicos, ofertando políticas públicas que consigam atacar problemas estruturais, como é a questão da pobreza. Entretanto Junqueira (2004) coloca que para efetivação da intersetorialidade dentro do processo político é necessário alterar o formato setorial no qual a administração pública está organizada. Por se tratar de um termo relativamente novo, ainda existem muitas discussões acerca do conceito que é dado à intersetorialidade e há certa dificuldade de encontrar um conceito que possa se adequar a estudos empíricos neste campo.

2.4.1 Intersetorialidade da PNAN – o que diz o desenho normativo No bojo desta reflexão percebe-se que para o enfrentamento das diretrizes trazidas pela PNAN é necessário que os diversos setores ligados a este tema estejam articulados, cada um na sua área de atuação, executando suas ações, mas que tenham um mesmo propósito, como o próprio texto da PNAN coloca: Sua natureza transversal às demais políticas de saúde e seu caráter eminentemente intersetorial colocam o desafio da articulação de uma agenda comum de alimentação e nutrição com os demais setores do governo e sua integração às demais políticas, programas e ações do SUS. Assim, as estruturas gerenciais devem possibilitar a construção de estratégias capazes de elaborar e concretizar processos, procedimentos e fluxos de gestão, em consonância com as suas realidades organizacionais e que promovam a formulação, a implementação e o monitoramento das suas ações de alimentação e nutrição (BRASIL, 2012).

No documento base para as reflexões no momento de atualização da política, aparece um trecho que foi escrito a partir de debates dos grupos de trabalho, no qual já aponta alguns setores que devem ter diálogo continuo com o setor saúde e com os demais: Implantar, promover, ampliar, fomentar e fortalecer os instrumentos orientadores da ação intersetorial advindos da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN, junto ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério da Educação (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, Programa Nacional de Alimentação Escolar e representantes dos diferentes níveis de ensino), Ministério de Desenvolvimento Agrário, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Pesca e Aquicultura, Ministério do Trabalho e Emprego (Programa de alimentação do Trabalhador – PAT), Ministério do Meio Ambiente,

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Ministério da Cultura, Ministério da Previdência Social, Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, o Sistema “S” e as Organizações Não Governamentais - ONGs (Pastoral da Criança e outras com interface na alimentação e nutrição) (BRASIL, 2010b).

Atualmente ainda têm-se as seguintes orientações e metas: 

Fomentar a criação de Fóruns Intersetoriais de Controle Social relacionados à

Alimentação e Nutrição, com a participação de: Conselhos de Saúde, de Segurança Alimentar e Nutricional, de Alimentação Escolar, de Assistência Social, de Direitos Humanos, e outros, no âmbito da União, Estados e Municípios (BRASIL, 2010b). 

Propor a indicação da participação de membros dos Conselhos afins (Segurança

Alimentar e Nutricional, de Alimentação Escolar, de Assistência Social, de Direitos Humanos, de Meio Ambiente, Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente CONANDA, Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência - CONADE e Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI) como convidados nas reuniões do Conselho de Saúde e vice-versa, nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal, estimulando agendas comuns (BRASIL, 2010b). Perante do exposto e sabendo que a PNAN é uma política intersetorial que dialoga com diversas áreas e setores governamentais, este trabalho delimitará sua investigação em alguns setores que estão mais intimamente ligados a execução de políticas, programas e ações de alimentação e nutrição. São eles: educação, com o Programa Nacional de Alimentação Escolar e desenvolvimento social e combate a fome e a miséria com o Programa Bolsa Família. Diante de tudo que é colocado no desenho normativo, surgem alguns questionamentos, que justamente norteiam parte deste trabalho: Quais conceitos estão sendo atribuídos a intersetorialidade? Existe diferença entre os conceitos que saem da academia, dos documentos governamentais e do discurso dos gestores públicos? Os outros setores, os quais a PNAN coloca como sendo parte desta rede de articulação para execução de suas diretrizes, conseguem visualizar ações intersetoriais de alimentação e nutrição? Em caso negativo, por que? O sistema de saúde municipal, no qual está alocada a PNAN, dialoga com os demais setores, na perspectiva de planejar, executar, monitorar e avaliar as ações ligadas ao campo de alimentação e nutrição? Em caso positivo, como? Em caso negativo, por que? configuração da intersetorialidade na implementação da PNAN em nível municipal?

Qual a

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3 OBJETIVOS O objetivo geral do projeto é analisar o princípio da intersetorialidade na implementação das ações da PNAN em nível municipal. A seguir são apresentados os objetivos específicos: 1. Propor um conceito de intersetorialidade que possa servir como base para pesquisas empíricas em nível municipal; 2. Identificar ações intersetoriais na implementação da PNAN em nível municipal; 3. Investigar a existência de intersetorialidade entre diferentes setores que deveriam executar ações ligadas ao campo de alimentação e nutrição.

4 CONSIDERAÇÕES TEÓRICO-METODOLÓGICAS 4.1 TIPO DE ESTUDO Trata-se de um estudo de caso do tipo exploratório descritivo de abordagem qualitativa, no qual o pesquisador estuda um caso em profundidade para investigar um dado fenômeno, objetivando reunir dados sobre o objeto de estudo e alcançar um conhecimento mais amplo sobre esse objeto (CHIZZOTTI, 2006). Este tipo de investigação vem crescendo no campo das ciências sociais, tendo Robert Yin como um autor de referência neste tipo de estudo no qual aprofunda, sistematiza e credibiliza o estudo de caso no âmbito da metodologia de investigação. As múltiplas fontes de informação – ou evidências, segundo Yin (2005) – são constituídas por entrevistas, observações, documentos e reportagens. A definição de “contexto do caso” envolve as situações em que se encontra o caso a ser estudado, como referências históricas, sociais, econômicas, entre outras (Maffezzolli, 2008). Maffezzolli (2008) em seu trabalho intitulado “Uma reflexão sobre o estudo de caso como método de pesquisa” traz a classificação dos tipos de estudo de caso, colocada por Yin, em três possibilidades: exploratório, descritivo, e explanatório (ou explicativo). No primeiro caso, deseja-se conhecer com maior profundidade questões pouco conhecidas. Já o segundo está mais preocupado com a descrição da situação, e o terceiro caso se volta a possibilidades de explicação de causas. É importante destacar que cada um destes tipos não segue uma linha hierárquica, elas podem sobrepor, sendo que cada estratégia tende a resolver problemas de

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pesquisa distintos. Lembrando que este estudo irá trabalhar com os tipos exploratório e descritivo.

4.2 LOCAL DE ESTUDO Para realização deste trabalho foi escolhido, de forma intencional, um município de grande porte na Bahia. Esta escolha partiu de 2 pressupostos. O primeiro foi a escolha por município que é contemplado pelo Fundo de Alimentação e Nutrição (FAN). Pressupõe-se que os municípios que recebem este recurso discutem, com todos os setores, de forma mais efetiva as ações de alimentação e Nutrição na perspectiva da PNAN, uma vez que, este fundo foi criado justamente para promover a execução da PNAN, e tem como requisito, em sua legislação específica, o controle social aprovando a execução deste recurso. O segundo diz respeito a logística de campo. Assim foi definido 1 município com maior acessibilidade, uma vez que, sendo este um ano eleitoral as pesquisas ligadas a Análise de Políticas Públicas tendem a demandar mais tempo. Nesse sentido, a economia de tempo em deslocamento faz-se necessária para um projeto de curto prazo como é o mestrado. Como dito anteriormente esta investigação terá como foco três Áreas Técnicas em Alimentação e Nutrição que são alocadas em três diferentes setores governamentais no nível municipal: saúde, educação e assistência social. Dentro da Secretaria Municipal de Saúde existe o Departamento de Atenção Básica que por sua vez é dividido por programas ou áreas específicas no campo das ações primárias da saúde. A Área Técnica de Alimentação e Nutrição está alocada dentro do Departamento de Atenção Básica e tem a função de fazer a gestão da PNAN em nível municipal. Existe dentro da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social existe uma Coordenadoria de Segurança Alimentar e Nutricional e nesta coordenadoria está alocado a Área Técnica em Alimentação e Nutrição. Na Secretaria Municipal de Educação a Área Técnica em Alimentação e Nutrição é responsável pela gestão da Política Nacional de Alimentação do Escolar.

4.3 PROCEDIMENTOS DE PRODUÇÃO DE DADOS Este estudo será realizado em duas etapas: pesquisa de revisão bibliográfica e entrevistas com informantes chaves. É importante ressaltar que cada etapa não terá divisão

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temporal, ou seja, cada uma poderá ser realizada ao mesmo tempo. A seguir será descrita cada uma das etapas. A primeira etapa irá englobar a revisão bibliográfica que consiste na apreciação da bibliografia para o levantamento, análise e síntese do que já foi produzido e publicado sobre m determinado assunto. O objetivo dessa revisão é extrair das diversas publicações o conceito de intersetorialidade Pretende-se realizar esta fase do projeto no quarto semestre do curso após a qualificação do mesmo, ou seja, entre junho e dezembro de 2014. Serão pesquisados artigos científicos, monografias, livros e documentos publicados pelo governo brasileiro. Para identificação dessas publicações será utilizado a biblioteca virtual em saúde Bireme (BVS), empregando os descritores em português, inglês e espanhol: “intersetorialidade”, “ Intersectoriality”, “Intersectorialidad”. A BVS engloba outras bases de dados como LILACS, MEDLINE e Scientific Electronic Library Online (SCIELO). Além disso, serão consultadas publicações impressas como livros. Os documentos de governo serão selecionados a partir da visita aos sites ministeriais (Saúde, Educação e Assistência Social). Irá compor o conjunto de documentos aqueles que foram publicados nos últimos 14 anos e que são ligados ao campo de alimentação e nutrição, e considerados relevantes para a ação intersetorial, segundo a PNAN. A segunda etapa diz respeito ao momento de entrevistas com os informantes chaves – entrevistas

individuais

semiestruturadas.

Para

Manzini

(1990/1991),

a

entrevista

semiestruturada está focalizada em um assunto no qual é confeccionado um roteiro com perguntas principais, complementadas por outras questões que virão a surgir no decorrer da entrevista, neste sentido algumas questões podem emergir de forma livre e espontâneo e as respostas não estão condicionadas a uma padronização de alternativas.

Alguns autores

chamam a entrevista semiestruturada de tópico guia ou roteiro guia, que apresenta o mesmo objetivo - coletar as informações necessárias, guiar o pesquisador no processo de iteração com o informante e servir de esquema preliminar para a análise das transcrições (BAUER & GASKELL, 2008). Estas entrevistas serão agendadas previamente com o informante chave e serão gravadas com autorização do entrevistado através da assinatura do Termo de consentimento, além disso, anotações serão feitas em diários de campo. A escolha destes será descrita em tópico a seguir. A escolha dos entrevistados, assim como do local de estudo, será intencional, a qual se baseia, conforme Minayo (2000) na escolha de um subgrupo da população que, a partir de

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conhecimentos prévios acerca do objeto de estudo e informações disponíveis, possa ser considerado representativo do universo a ser estudado. Minayo (2000) observa que a abordagem

qualitativa

não

se

apoia

no

critério

numérico

para

assegurar

sua

representatividade, e sim no aprofundamento e abrangência da compreensão dos sujeitos da pesquisa. Neste sentido a amostra de entrevistados para participar deste estudo será composta da seguinte forma: Secretaria Municipal de Saúde - área técnica de Alimentação e Nutrição; Secretaria Municipal de Educação – área técnica de Alimentação e Nutrição; Secretaria de Desenvolvimento Social – área técnica de Alimentação e Nutrição e conselheiro de saúde. . 4.4 ANÁLISE DO CONTEÚDO De acordo com Caregnato & Mutti (2006) na Análise de Conteúdo o texto é um meio de expressão do sujeito, onde o pesquisador busca categorizar as unidades de texto (palavras ou frases) que se repetem, na tentativa de inferir uma expressão que as representem. Chizzotti (2006) ainda coloca que, “o objetivo da análise de conteúdo é compreender criticamente o sentido das comunicações, seu conteúdo manifesto ou latente, as significações explícitas ou ocultas”. Nesta perspectiva observa-se que esta etapa se configura como uma das importantes para o processo de compreensão do objeto de estudo. Silva et al. (2005) em seu trabalho intitulado “O uso da análise de conteúdo como uma ferramenta para a pesquisa qualitativa: descrição e aplicação do método” faz uma revisão bibliográfica acerca da técnica e aspectos metodológicos da análise de conteúdo. Neste trabalho a autora traz, em detalhes, a divisão em etapas da Análise de Conteúdo feita por Bardin (1994), são Pré-análise, Descrição Analítica e Interpretação referencial. A pré-análise consiste na organização de todo material produzido em campo que serão utilizados nas fases posteriores, que foram pensados e definidos pelo autor como necessários para entender melhor o fenômeno e objeto de estudo. A descrição analítica diz respeito à etapa em que o material encontra-se reunido e o pesquisador começa a agrupar as informações de forma mais aprofundada, sendo orientado em princípio pelas hipóteses e pelo referencial teórico. Por último a Interpretação referencial que é a fase de análise propriamente dita. A reflexão, a intuição, com embasamento em materiais empíricos, estabelecem relações com a realidade e assim o pesquisador começa a obter as respostas para suas indagações, ou não (BARDIN, 1994; SILVA et al., 2005).

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A partir da segunda etapa podem ser estabelecidos alguns indicadores para compor uma matriz avaliativa, a fim de obter uma melhor compressão do fenômeno estudado.

4.5 QUESTÕES ÉTICAS Este projeto faz parte de um Projeto maior intitulado Implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN no Estado da Bahia: estudo avaliativo a partir do repasse Fundo a Fundo e suas repercussões (AVAFANPNAN/BA), que foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa em Nutrição da ENUFBA, sob o Parecer nº 342.923 de junho de 2013. 5 CRONOGRAMA

1º ANO

2º ANO

ATIVIDADES 1ºSEMESTRE

Revisão bibliográfica Construção do projeto de pesquisa Qualificação do projeto de pesquisa Trabalho de campo Tabulação de dados coletados Análise dos dados Construção do trabalho final Entrega do trabalho final Defesa

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2ºSEMESTRE

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