3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

3.1 ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL e LEGAL Quando Duarte Pacheco convidou Etienne de Groer, Donat-Alfred Agache e Luigi Dodi para trazerem para Portugal novos ideais urbanísticos, estava a contribuir para a estruturação de vastos territórios durante algumas décadas. Duarte Pacheco ou Etienne de Groer, durante a realização do PUCS (Plano de Urbanização da Costa do Sol), teriam consciência da sua importância na conformação futura do território e nas características que este assume na vida da população? A Lei nº1909 de 22 de Maio de 1935 determinou a elaboração do PUCS. Em 28 de Dezembro de 1938, no DL nº 3721 é publicado, no Diário do Governo o PUCS, com o objetivo de ordenar e controlar o desenvolvimento da região. Durante muitos anos foi o documento orientador do crescimento do território da área litoral. Embora definisse uma zona rural, não especificava os seus limites. Com a ausência de sucedâneo foi sendo alterado pontual e alargadamente, em loteamentos sem regra e sem enquadramento. A regra deu origem à exceção e a qualidade deu lugar ao aparecimento aleatório de novas construções. Durante vários anos o PUCS não foi aplicado, mais tarde perante a ausência de outros planos, foi forçada a sua aplicação. Entretanto a sociedade evoluía. A população crescia e tornava-se mais dependente do trabalho em Lisboa, a ocupação urbana alastrava, os núcleos urbanos evoluíam e definiam-se, os meios de transporte privados generalizavam-se, o turismo crescia, o uso das praias popularizava-se, as autarquias locais assumiam novas atribuições (nomeadamente no domínio do urbanismo), a Mulher emancipava-se, a estrutura da família alterava-se, a relação entre o direito de propriedade e do uso do solo modificava-se. Em boa hora surge a “campanha dos PDM (plano diretor municipal”. Conduzida na mestria do Professor Valente de Oliveira e do Dr. Nunes Liberato. Foi uma das mais profícuas políticas do urbanismo contemporâneo em

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Portugal. Cascais tenta acompanhar a tendência nacional, mas a pressão do loteamento aleatório, sem regra e sem enquadramento, é mais poderosa do que a vontade de estruturação do território. São anunciadas várias realizações do PDM de Cascais, mas só em 1997 é publicado no Diário da República. Entretanto perante a realização dos PDM de Cascais e de Oeiras, em 1994, é revogado o Decreto-Lei que aprova o PUCS, sendo aplicada a partir da entrada em vigor dos PDM respetivos. O PDM de Cascais está em vigor desde 20 de Junho de 1997. Pode-se perguntar se o plano traz a qualidade e o ordenamento desejados. É uma condição necessária mas não é suficiente. A implementação do plano é o levar à prática as suas orientações. Nela reside grande parte da sabedoria do Urbanismo. Salvo alguns períodos de não aplicação, e várias alterações, o PUCS vigorou 59 anos. Não foi só o longo período de vigência do PUCS que lhe deu a grande importância no desenho urbano do território. Foi a sua coerência, a sua consistência e a sua adaptação à sociedade, na época em que foi produzido. Hoje, na evidência da história do urbanismo, em Portugal, é um exemplo que deve ser estudado, retirando-se lições para o futuro. Na evolução dos regimes jurídicos dos PDM verifica-se que o conteúdo vai sucessivamente sendo alterado, com o objetivo de adicionar à regulamentação urbanística destinada ao ordenamento

do

conjunto

urbano

e

concelhio,

numa

primeira

fase

aspetos

de

desenvolvimento, mais tarde componentes de ambiente, posteriormente de estratégia e finalmente de sustentabilidade. Verifica-se uma mais rigorosa definição de componentes importantes, nomeadamente do regime da reserva ecológica nacional e uma mais ampla intervenção da população, nas suas várias formas de participação no procedimento de formação do PDM: na definição da visão, dos objetivos e da estratégia, no acompanhamento, nas exposições, na audição, na ponderação dos interesses, na concertação e em alguns casos na negociação. Verifica-se igualmente uma maior importância do PDM como instituto fundamental do direito urbanístico aplicado à realidade municipal, nomeadamente na esfera jurídica dos proprietários do solo e na aplicação dos princípios jurídicos dos instrumentos de gestão territorial: da legalidade, da hierarquia, da proporcionalidade e da equidade.

3.2 ENQUADRAMENTO PROCESSUAL e LEGAL Em 1994, o Município de Cascais não dispunha de Plano Diretor Municipal (PDM), embora a legislação específica tenha sido publicada em 1982 e reajustada em 1990. Por isso, a

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

administração urbanística em toda a extensão do território municipal sustentava-se em apreciações casuísticas, em permanente desrespeito e violação do Plano Urbanização da Costa do Sol (PUCS) como reconhecia o Governo em sucessivos atos administrativos, como era constatado pelas entidades de fiscalização e como verificava o conjunto da sociedade. Com a entrada em vigor, em 20 de Junho de 1997, do Plano Diretor Municipal, o Município de Cascais passou a dispor, pela primeira vez na sua história, de um instrumento de ordenamento que abrange a totalidade do seu território, no qual se definiam e estabeleciam os princípios gerais de uma disciplina urbanística, isto é, o regime da ocupação, uso e transformação do solo. Contudo, no decorrer da sua aplicação, evidenciaram-se algumas lacunas e imprecisões na regulamentação, quer quanto à aplicação dos índices de construção, quer em relação às ações permitidas para determinadas classes de espaço. Assim, apesar de só terem passados três anos sobre a publicação do plano vigente, foi deliberado pelo executivo municipal anterior, em reunião de Câmara de 7 de Março de 2000, dar início ao respetivo processo de revisão, sem precisar os termos de referência a adotar. Com base nos novos desafios que foram surgindo no País, designadamente na Área Metropolitana de Lisboa, e de acordo com a alínea a) do nº 1 do Artº 98º do Dec-Lei 380/99, de 22 de Setembro, que determina que a revisão do PDM só pode ocorrer decorridos três anos sobre a entrada em vigor do Plano, a Câmara deliberou, em reunião de 14 de Junho de 2000, proceder à revisão do Plano Diretor Municipal de Cascais, com a intenção de aperfeiçoar o PDM em vigor, de levar mais longe o planeamento como componente prioritária, de mais e melhor qualidade para o desenvolvimento estratégico concelhio, nas suas vertentes sociais, ambientais e económicas. Foram então seguidas as tramitações previstas para dar início ao processo de revisão, publicitado em Diário da Republica de 25 de Julho de 2000 e nos meios de comunicação social nacional e local, proporcionando a todos os interessados a apresentação de questões ou sugestões de relevância para o efeito. Deste processo resultou a apresentação de cerca de 800 sugestões e pretensões, respondidas após a estabilização da proposta ao nível dos pareceres das entidades competentes para o efeito. Na sua maioria as questões apresentadas por particulares traduziam interesses pessoais inerentes à valorização das respetivas propriedades, sendo que as questões relevantes de ordem geral sobre o planeamento do Concelho e a correção do plano em vigor, foram quase sempre subscritas por organizações da sociedade civil.

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

Em Dezembro de 2001 entendeu-se definir “medidas preventivas” com a finalidade de reduzir os parâmetros urbanísticos nas áreas urbanas afetas à habitação, por forma a não comprometer áreas do território onde ainda é possível intervir e corrigir situações consideradas excessivas (em vigor desde 15 de Fevereiro de 2003, data da respetiva publicação em Diário da República), concomitantemente com o arranque dos estudos conducentes ao relançamento do processo de revisão do PDM. A análise estatística e sociológica, a caracterização sectorial e a avaliação e ponderação do desenvolvimento do Concelho de Cascais referidas nos capítulos anteriores, permitiram identificar impactos negativos resultantes da aplicação do PDM aprovado em 1997, pelo que surgiu a necessidade e a oportunidade de, numa primeira fase, se proceder à adoção de medidas preventivas fortemente restritivas dos parâmetros previstos para a habitação e, concomitantemente, de lançar a elaboração do presente projeto de revisão. Assim, pretendeu-se elaborar um Instrumento de Gestão Territorial que, ao nível municipal, se constituísse num modelo de estrutura espacial assente na qualificação do solo, onde se identifiquem as potencialidades e debilidades do território e que, numa perspetiva de enquadramento na Área Metropolitana de Lisboa, vise a identificação de situações singulares e a preparação de bases para propostas nas diferentes vertentes que enformam o desenvolvimento territorial. As propostas apresentadas relacionam-se com temáticas vastas, como a qualidade ambiental nas suas diversas componentes e com matérias mais específicas, como a programação de infraestruturas – nas quais se irá apoiar todo o desenvolvimento sócio económico – o sector do turismo e da indústria, o desenvolvimento e a dinâmica demográfica, baseados em critérios de localização apoiada em princípios e regras de garantia de qualidade ambiental, preservação de património cultural, articulação de políticas sectoriais de incidência local e na definição da estrutura ecológica municipal. Nesta proposta, a estruturação do PDM foi elaborada de acordo com a legislação em vigor, aplicando-se a distinção entre solos urbanos e rurais. A vocação dos primeiros relaciona-se com o processo de urbanização e edificação, sendo constituídos pelos terrenos urbanizados ou cuja urbanização esteja programada e constituem, no seu conjunto, os perímetros urbanos. Os solos rurais têm apetência para a atividade agrícola, pecuária, florestal ou a exploração mineira, e incluem também os espaços naturais e agrícolas a preservar, espaços de intervenção específica, espaços verdes de atividade específica, ou espaços que sejam ocupados por infraestruturas que não lhe conferem estatuto de solo urbano.

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

Durante a sua elaboração, a presente versão revista do PDM, 

seguiu os princípios gerais previstos na Lei;



acolheu o princípio da sustentabilidade;



assegurou a articulação e compatibilização com o ordenamento de políticas de desenvolvimento económico e social, bem como com as políticas sectoriais com incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados em causa;



proporcionou a participação, reforçando o acesso à informação pelos cidadãos;



promoveu a contratualização, incentivando modelos baseados na concertação entre a iniciativa pública e privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial;



e respeitou o princípio da segurança jurídica.

Em Fevereiro de 2005 foi apresentada à CCDR uma primeira versão de uma proposta de revisão, sujeita a pareceres de algumas entidades reunidos num relatório enviado à Câmara Municipal em 2008. Nessa sequência, em 22 de julho de 2011 foram entregues Estudos de Caracterização à CCDR, seguindo-se a sua apresentação à Comissão de Acompanhamento em 19 de setembro de 2011. Esta revisão rege-se pelas regras estabelecidas pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 46/2009 de 20 de Fevereiro, e pelos Decretos Regulamentares 9/2009, 10/2009 e 11/2009.

3.3 SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO PDM DE CASCAIS A aplicação do PDM, em vigor desde 1997, pôs em evidência a ausência de planeamento urbano, isto é, isentou a ocupação de solo urbanizado e sobretudo do urbanizável da execução de PU (Planos de Urbanização) ou PP (Planos de Pormenor), instrumentos fundamentais para um desenvolvimento urbano harmonioso.

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

Recorrendo ao loteamento – muitas vezes de grandes dimensões - enquanto instrumento de planeamento

corrente,

fomentou-se

a

generalização

de

aglomerados

dispersos,

desarticulados entre si e, sobretudo, de uma estratégia de desenvolvimento territorial, que aliás só foi claramente expressa com a elaboração do PNPOT e dos PROT, instrumentos de gestão territorial que só surgiram no Séc. XXI, constituindo, só por si, razão suficiente para a revisão dos PDM anteriores a esta data, por serem instrumentos de hierarquia inferior. Todos estes novos instrumentos de gestão territorial enfatizam a premência de um planeamento e ordenamento que impeçam doravante a expansão urbana, preconizando inequivocamente a compactação das malhas urbanas preexistentes e a sua requalificação, integrando os espaços verdes, os equipamentos e as infraestruturas, de forma a cumprir o Princípio da Sustentabilidade em que essencialmente se fundamentam. De facto, a dinâmica da construção, que se traduziu numa expansão urbana que cobriu praticamente todo o território de forma simultânea, sobrepôs-se e ultrapassou largamente o ritmo da execução de infraestruturas e acessibilidades, provocando situações insustentáveis que resultaram numa generalizada degradação da qualidade de vida, não poupando os espaços, urbanos ou rurais, que caracterizavam o Concelho pela sua harmonia. Este modelo assentava numa aposta política continuada de investimento público em infraestruturas rodoviárias (em detrimento das ferroviárias) ao mesmo tempo que elegia o automóvel enquanto meio de transporte preferencial (em detrimento dos transportes coletivos). O facto de se terem previsto em PDM parâmetros urbanísticos manifestamente excessivos, em manchas de alta e média densidade onde seria mais razoável uma contenção urbanística acentuou ainda mais esta situação - os cerca de 10.000 fogos previstos pelo PDM, foram ultrapassados nos seus primeiros quatro anos de vigência. Verificando-se hoje que grande parte do solo urbanizado ou urbanizável está, de alguma forma, comprometido, só a existência de uma política urbanística baseada nos objetivos da sustentabilidade e com uma estratégia clara pode evitar a perpetuação deste modelo de desenvolvimento que se revelou igualmente perverso para o Concelho de Cascais. A autoestrada A5, concluída em 1992, demarcou fisicamente o território do Concelho em duas áreas distintas: delimitando um espaço, a Sul, já densamente urbanizado, de cariz quase exclusivamente residencial, ao mesmo tempo que possibilitou, a Norte, num espaço cujas características rurais são ainda predominantes (sem considerar a área do Parque Natural

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

Sintra-Cascais), a existência de grandes áreas residenciais dispersas, mas também a instalação de outros usos, como consequência da acessibilidade que esta via estruturante proporcionou a esta parte do território do Concelho. Esta constatação é fundamental para a definição de uma estratégia de planeamento e ordenamento

que

assuma claramente

estas

diferentes realidades,

potenciando

as

características existentes, mas que corrija simultaneamente as assimetrias decorrentes de uma acentuada monofuncionalidade a Sul da A5 e uma multifuncionalidade, espontânea e desorganizada a Norte, e em muitos aspetos incompatível entre si. As duas Freguesias da zona Norte do Concelho, Alcabideche e, sobretudo, S. Domingos de Rana, foram muito marcadas pela proliferação das Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI), o que comprometeu decisivamente a possibilidade de se intervir urbanisticamente de modo planeado. Neste âmbito, a CMC terá que redobrar esforços para uma requalificação efetiva das AUGI para que não sejam fatalmente espaços desordenados e degradados, sem áreas verdes, sem espaços públicos, excessivamente monofuncionais, o que condena os seus moradores ao isolamento ou a uma dependência absoluta de meios de transporte, coletivos ou privados. Verifica-se que o PDM em vigor não previu com suficiente clareza espaços para a construção de parques urbanos ou espaços verdes estruturados, (excluindo a REN e RAN), favorecendo a desarticulação da estrutura ecológica e comprometendo a interligação dos espaços verdes com o edificado. Como resultado da ocupação dispersa e fragmentada no território, o solo urbano debate-se hoje com o abandono e degradação de vazios intersticiais de múltiplas dimensões que, em função desse estado, não podem ser considerados verdadeiramente espaços verdes, mas que podem agora desempenhar um papel fundamental no âmbito desta revisão, inseridos na programação prévia a que se obrigam as unidades operativas de planeamento e gestão (UOPG), que nesta proposta de ordenamento cobrem todo o território. A ausência de previsão, no PDM em vigor, de uma categoria de espaço que localizasse adequadamente a instalação de atividades económicas, frustrou o objetivo de captar terciário de qualidade para o Concelho, nomeadamente serviços, alargando a oferta de emprego no Concelho, porventura justificando o elevado registo de deslocações diárias entre Cascais e outros Concelhos da Área Metropolitana. O facto de não ter sido prevista esta funcionalidade, levou a que o Concelho de Cascais não pudesse competir nesta área, e como tal, a grande

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3 – ENQUADRAMENTO URBANÍSTICO PROCESSUAL LOCAL

maioria das licenças de construção emitidas tiveram a habitação como finalidade, acentuando a tendência de Cascais para se transformar em dormitório periférico de Lisboa. Por outro lado, esta tendência comprova a grande atratividade do Concelho de Cascais enquanto um lugar aprazível para habitar: Importa, por isso, consolidar o espaço residencial para que não constitua um mero dormitório, promovendo outros usos complementares e de proximidade aos lugares de residência que gradualmente invertam a necessidade de deslocação diária dos seus habitantes, um dos fatores que contribui para a insustentável situação sócio-económica em que o país se encontra. Nesta perspetiva, é também preocupante a carência de equipamentos (e infraestruturas), que se acentuou nomeadamente no interior do Concelho e que decorre da significativa expansão urbana nas últimas duas décadas e consequente crescimento demográfico, acentuando a desigualdade social. Urge por isso, repensar o Concelho segundo um modelo assente em novas centralidades. As áreas destinadas no PDM em vigor ao desenvolvimento turístico tiveram uma expressão pouco significativa, se considerarmos a vocação natural para esta atividade económica que desde sempre se associou a este Concelho. Com esta proposta de revisão do PDM pretende-se consolidar e reforçar esta vocação através da identificação de espaços apropriados para a construção de novas unidades hoteleiras e outros equipamentos destinados ao turismo, evitando doravante o licenciamento casuístico de empreendimentos para fins ditos turísticos que, em parte significativa, assumem simples vocação habitacional.

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