TEXTO DE DISCUSSÃO Nº39 DISPONIBILIDADE E DESVINCULAÇÃO FINANCEIRA*

José Roberto Afonso** Vilma da Conceição Pinto***

Junho de 2014

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Introdução A política fiscal se apequena ao chamado controle na boca do caixa quando o orçamento e o planejamento perdem muito de sua eficiência (para não dizer funcionalidade e utilidade) e quando se leva ao limite a busca por atender a meta de superávit primário. Neste contexto, por mais paradoxal que possa ser a observação, até mesmo a vinculação de receita deixa de ser um problema (inegavelmente limita o raio de manobra do orçamento e da gestão) e se torna mais uma e boa solução (para ampliar o resultado primário). Isso ocorre quando o governo consegue arrecadar e não gastar os recursos, mesmo que vinculados por sua natureza (como no caso das contribuições e taxas) ou por determinação legal (como aplicações mínimas em ensino e saúde), resultando que são acumulados em caixa. Por princípio, não podem constituir fonte de recursos de dotações diferentes daquelas as quais foram destinados. Ainda que vinculados, se os recursos forem acumulados em caixa produzem exatamente o mesmo efeito sobre o resultado fiscal e sobre a dívida, no conceito líquido e usado no Brasil, se fossem usados para resgatar títulos governamentais em mercado uma vez que o endividamento é oficialmente medida em termos líquidos. As disponibilidades de caixa são abatidas da dívida bruta e sempre que aumentam produzem o efeito de gerar superávit primário, inclusive, porque, nesta metodologia, este é calculado pela variação da dívida líquida entre dois pontos do tempo – e não pela diferença entre receitas e gastos. Não custa chamar a atenção que se a dívida fosse medida em termos brutos, como ocorre na maioria dos outros países, ela não seria reduzida ou impactada por se acumular mais ou menos saldo em caixa. Ou seja, não haveria estímulo para se arrecadar e entesourar as receitas vinculadas. Esse é um fenômeno umbilicalmente ligado ao conceito líquido de dívida. Se na gestão do orçamento, é possível e obrigação demarcar e identificar com diferente codificação cada fonte de recursos, o mesmo não se aplica a gestão financeira, sobretudo quando se adota a prática do caixa único. Guardados os limites, vale a máxima que dinheiro não tem cor. A menos que fosse exigido que _______________ * As opiniões expressas neste ensaio são exclusivamente dos autores e não expressam necessariamente as da FGV/IBRE. Os autores são particularmente gratos ao apoio de Maria Falcão. Elaborado com base em informações disponíveis até 11/6/2014. ** Economista, doutor pela UNICAMP e pesquisador da FGV/IBRE. *** Economista pela UERJ. Assistente de pesquisa Macroeconômica e integrante da equipe do núcleo de finanças públicas da FGV/IBRE.

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cada recurso vinculado fosse depositado em uma conta em separado (a legislação ou a regulação até prevê tal prática em alguns casos, como dos fundos de saúde, mas basicamente exigidos dos governos subnacionais). Na gestão financeira, é possível acumular saldo no caixa de recursos vinculados a uma certa finalidade e, indiretamente, utilizar para fazer pagamentos de compromissos do governo com outro fim, desde que, por princípio, se consiga gerar um saldo positivo na soma dos saldos apurados nas diferentes fontes. Em tese, quando mais sadia estiver a saúde financeira de um governo, tanto maior tende a ser sua disponibilidade de recursos ordinários e menos ele precisa recorrer ao expediente de acumular recursos vinculados em seu caixa, bem assim o saldo de caixa, em qualquer uma das duas situações, deve ser suficiente para servir os compromissos mais imediatos – como restos a pagar e vencimentos da dívida no prazo mais curto seguinte ao do fechamento do balanço ou balancete. Analisar o estado das artes das disponibilidades financeiras dos governos brasileiros se tornou possível depois que, recentemente, eles passaram a publicar demonstrativos detalhando a composição desse saldo, tanto discriminando entre ordinários ou vinculados, quanto antes e depois de deduzidos as obrigações financeiras certas e mais imediatas. O objetivo desta nota técnica é traçar um primeiro e genérico panorama comparado, entre governos, do volume e da estrutura das disponibilidades de caixa dos maiores entes governamentais brasileiros e numa posição mais atualizada possível.

Demonstrativo da LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 1 dispõe sobre os demonstrativos de disponibilidade de caixa e de restos a pagar das despesas, que devem ser divulgados anualmente de forma a integrar o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do último quadrimestre de cada exercício. Cumpre destacar que a disponibilidade de caixa bruta é composta por ativos que possuem elevado grau de liquidez enquanto que as obrigações financeiras representam os compromissos assumidos com fornecedores e prestadores de serviços, incluídos os depósitos de diversas origens. A 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) 2 enfatiza que:

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LRF, art. 55, Inciso III. Disponível em: http://bit.ly/1cWlcK0. Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), 5ª edição (2012). Disponível em: http://bit.ly/1gQhYhv. 2

“Da disponibilidade bruta, são deduzidos os recursos de terceiros, como depósitos e consignações, os Restos a Pagar Processados, e os Restos a Pagar Não Processados de exercícios anteriores, dentre outros. Vale ressaltar que não são deduzidas somente despesas do ponto de vista contábil, mas sim obrigações fiscais. Dessa forma, os Restos a Pagar Não Processados de exercícios anteriores são também deduzidos”. MDF (2012; p. 638). O Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa é de grande relevância, principalmente próximo ao período eleitoral, pois ele é quem limita o montante de restos a pagar que pode ser contratado nos dois últimos quadrimestres de cada mandato. A LRF dispõe que há vedação de contração de restos a pagar, nos últimos dois quadrimestres do mandato do atual governante, de obrigação (despesa) que não possa ser cumprida integralmente dentro desse mandado ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa 3. O que chama a atenção foi a recente mudança ocorrida no layout do demonstrativo de disponibilidade de caixa. Até o exercício de 2010 nos demonstrativos de disponibilidade de caixa era possível fazer uma leitura dos valores de caixa, bancos, aplicações financeiras e outras disponibilidades financeiras, do lado do ativo; e depósitos, restos a pagar processados e outras obrigações financeiras, do lado do passivo. A inovação veio a partir do exercício de 2011, em que a leitura das disponibilidades de caixa passou a ser desagregada por grupos de destinação dos recursos. Nesta nota será realizada uma leitura do perfil do caixa da União e de um grupo dos maiores governos estaduais e municipais do País, escolhidos de forma aleatória – se procurou contemplar ao menos um estado de cada uma das cinco macrorregiões, bem assim três das maiores prefeituras das capitais - assim, os estados a serem analisados são SP, RJ, MG, RS, BA, GO, PE e AM, e as capitais, as de São Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre. Como já dito, essa leitura se fará por meio do exame da composição das disponibilidades de caixa desses entes desagregados por destinação dos recursos, onde se é possível realizar um corte transversal entre os recursos vinculados e os recursos não vinculados. Chama-se a atenção que a União, na prática, não segue exatamente o mesmo padrão de divulgação dos demonstrativos de disponibilidades de caixa, inclusive respeitado pelos governos estaduais e municipais. (Aliás, é repetido o caso do quadro de apuração do resultado primário em que o manual da STN prevê seu cálculo acima da linha, seguido pelos outros governos, mas o federal ignora sua própria orientação e calcula abaixo da linha).

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LC 101/2000 (LRF), art. 42. Disponível em: http://bit.ly/1cWlcK0. 3

O manual de demonstrativos fiscais estabelece que o demonstrativo deva apresentar informações sobre a disponibilidade de caixa bruta, as obrigações financeiras e a disponibilidade de caixa líquida para cada recurso vinculado, bem como dos não vinculados4. O MDF ainda explicita que: “A União deverá adotar o modelo proposto na Tabela 5, demonstrando separadamente as disponibilidades de caixa dos regimes previdenciários sob sua responsabilidade, ou seja, deverá apresentar a disponibilidade de caixa do Regime Geral de Previdência Social, do Regime Próprio de Previdência Social – Pessoal Civil e do Regime Próprio de Previdência Social – Pessoal Militar.” MDF (2012, p. 638). Na Tabela 5 do MDF ainda é explicitado o modelo de relatório a ser seguido pela união, pelos estados e municípios (Figura 1). Figura 1 – Modelo proposto pelo MDF para preenchimento do demonstrativo de disponibilidades de caixa.

Fonte: Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF). 5ª ed. 2012. Pág. 641.

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MDF 5ª Ed. 2012. Disponível em: http://bit.ly/1qsgJWZ. 4

Vale ressaltar que a união tem disponibilizado seus relatórios separando as disponibilidades por “Recursos detalhados por destinação” e “Demais recursos”, bem como tem apurado de forma conjunta o resultado da previdência social, conforme Figura 2, não seguindo assim, o modelo proposto na tabela 5 do MDF5. Figura 2 - Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa da União – Exercício de 2013.

Fonte: Relatório de Gestão Fiscal Consolidado da União Exercício de 2013.

Para fins de comparação dos resultados da União com os resultados dos governos subnacionais, considerou, nesta nota, como sendo recursos não vinculados os grupos de destinação de recursos “10. Recursos do Tesouro Nacional” e “11. Recursos a Classificar”, enquanto que todos os demais foram considerados como sendo vinculados. Os dados aqui analisados foram extraídos dos relatórios de gestão fiscal (RGF) disponibilizados no Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação, mais conhecido como SISTN6. A análise concentra-se basicamente nos resultados apurados no exercício de 2013 para os Estados e Municípios e para a União os dados vão de 2006 a 2013. Este estudo tem como finalidade tornar possível a compreensão da composição das disponibilidades de caixa dos diferentes níveis de governo. Relacionando as contas Quando ouvimos a palavra “Caixa”, logo relacionamos a dinheiro disponível, porém nas metodologias do relatório de gestão fiscal essa palavra não fica tão clara. 5 6

MDF 5ª Ed. 2012. Pag.641. Disponível em: http://bit.ly/1qsgJWZ. Disponível em: http://bit.ly/1oJMC1O. 5

O relatório de gestão fiscal em seu demonstrativo de disponibilidades de caixa torna público o montante de caixa disponível bruto e líquido (após deduções das obrigações financeiras), onde considera como caixa disponível bruto a totalidade do ativo financeiro disponível em moeda nacional, assim sendo o próprio caixa, os bancos conta movimento bem como as obrigações financeiras. Apesar do valor da disponibilidade de caixa bruta se aproximar muito da conhecida Conta Única do Tesouro Nacional7, eles não são iguais. Tal diferença se dá porque o saldo da conta única do tesouro nacional é parte integrante das disponibilidades de caixa bruta que é divulgado anualmente no Relatório de Gestão Fiscal da União. Desta forma as disponibilidades de caixa compreendem todas as disponibilidades de liquidez imediata, ou seja, vai além da Conta Única do Tesouro Nacional, contemplando assim também outros ativos financeiros que apresentam alto grau de liquidez. A Conta Única do Tesouro Nacional apresentou forte volatilidade quanto seu peso no total das disponibilidades de caixa bruto da União, esse resultado que em média era de 85,9% do total das disponibilidades, nos três últimos anos (2011 a 2013) saltou para nada mais, nada menos que 92,3% da disponibilidade bruta, ou seja, o saldo da Conta Única do Tesouro Nacional representou em 2013 um montante equivalente a 13,6% do PIB enquanto que as demais disponibilidades de caixa alcançaram apenas 0,7% - Figura 3. Figura 3 - Evolução da Conta Única do Tesouro Nacional vis-à-vis as Disponibilidades de Caixa Bruto. Em % do PIB.

Fonte: STN e BACEN. Elaboração IBRE/FGV. 7

A Conta Única do Tesouro está classificada como Banco Conta Movimento. 6

O saldo da Conta Única que ao final de outubro de 2013 foi de R$ 534 bi (11.3% do PIB), saltou brutalmente em apenas dois meses, encerrando o exercício de 2013 com saldo equivalente a R$ 656 bi (13.6% do PIB). Ou seja, em apenas dois meses, a Conta Única do Tesouro cresceu em R$ 121 bi ou 2.4 pontos do PIB (Figura 4). Figura 4 – Evolução da Conta Única do Tesouro Nacional – Acumulada em 12 meses como proporção do PIB.

Fonte: Banco Central do Brasil (BCB). Elaboração IBRE/FGV.

As Disponibilidades de Caixa da União A disponibilidade de caixa bruta, ou seja, o ativo financeiro disponível da União se mostrou bastante volátil nos últimos anos como proporção do PIB, embora em períodos recentes se possam encontrar algumas peculiaridades. A partir de 2011 o saldo das obrigações financeiras mais que dobrou de tamanho e seguiu crescente desde então, encerrando 2013 com saldo de 2,5% do PIB. Esse movimento impactou diretamente a disponibilidade de caixa líquida que caiu 1,3 pontos do produto no comparativo entre 2013 (11,9% do PIB) e 2012 (13,2% do PIB) – Figura 5.

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Figura 5 - Evolução anual das Disponibilidades de Caixa da União em % do PIB.

Fonte: Relatório de Gestão Fiscal (RGF) – STN. Elaboração IBRE/FGV.

As disponibilidades de caixa bruta da União registrou ao final de 2013 um saldo equivalente a R$ 691 bilhões – provavelmente poucos governos no mundo tenham uma posição tão grande de caixa. Esse montante que em percentual do PIB de 2013 equivale a 14.4% apresenta muitas características que merecem destaque. Primeiramente chama-se a atenção para o percentual de obrigações financeiras imediatas que reduziram em 17% o montante das disponibilidades de caixa bruta ao final do ano passado, ou seja, as obrigações financeiras, incluindo os restos a pagar, somaram em 2013 um montante de R$ 120 bilhões (2.5% do PIB), resultando em um caixa líquido de R$ 570 bilhões ou 11.9% do PIB. Porém, quando observamos a decomposição desse caixa por fonte de recursos, se chegará à outra curiosidade ainda maior. Os chamados recursos do Tesouro mais os recursos a classificar (classificados neste estudo como recursos não vinculados) montavam a apenas R$ 151 bilhões (3.1% do PIB) ou um quinto do total das disponibilidades brutas, e descontado o que dele já estava comprometido, restariam apenas R$ 98,5 bilhões ao final do ano passado, equivalente a apenas 2.0% do PIB - isto significa que, da efetiva disponibilidade da União, tão somente 17.3% poderiam ser utilizados

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livremente para pagamento de qualquer tipo de despesa. Exatamente ao contrário da sensação inicial, a disponibilidade líquida e livre é uma parcela pequena (ainda que seja suficiente para dar conta do giro de compras do governo federal)8. A disponibilidade de caixa líquida oscilou muito nos últimos anos, sendo 12% do total caixa livre em 2011 e 21% em 2012. Isto reflete em grande parte o já conhecido esforço enorme de postergação de desembolsos pelo Tesouro Nacional ao final do ano passado para conseguir artificialmente atender a meta de superávit primário no ano. Basta verificar a brutal diferença na variação real dos saldos entre final de 2012 e de 2013, onde no total de recursos, o caixa bruto caiu em 3% mas o líquido em mais de 7%, porque as obrigações financeiras foram um quinto superiores. Se isolarmos apenas os recursos do Tesouro (supostamente os ordinários e que, por princípios, são aqueles mais facilmente sujeitos a terem pagamentos postergados), as variações são maiores e no sentido inverso, o caixa bruto cresceu em 28%, as obrigações em 39% e o caixa líquido em 22% - são percentuais completamente descolados do comportamento da economia, do orçamento federal e da própria gestão financeira agregada. As duas primeiras variações evidenciam que muito do que foi arrecadado não foi gasto, o que permitiu aumentar o saldo de caixa, mas também levou a um aumento brutal das obrigações financeiras. Esse último lance da contabilidade criativa não apenas permitiu gerar primário artificialmente quanto promover uma melhora na estrutura das fontes de recursos do caixa que será temporária - uma vez que as obrigações sejam quitadas, como ocorreu a partir de janeiro, é mais provável que volte a cair o peso dos recursos ordinários do Tesouro - lembrando que, ao final de 2012, respondiam por apenas 12% do total caixa livre. E este é o aspecto estrutural mais relevante que está por trás da estrutura do caixa da União, ele é formado em larga maioria por recursos vinculados, ainda que para fins os mais diversos. A gestão financeira federal se vale, sobrevive e depende fundamentalmente do que é apontado como das maiores distorções da gestão orçamentária: da vinculação de recursos orçamentários. O elo entre elas está no entesouramento de recursos federais carimbados 9 , que são arrecadados e não são gastos, e são acumulados ano após ano no caixa do Tesouro, inclusive criando a falsa sensação de que sobre o caixa, há um excesso de recursos. Mas, cerca de 85% dos recursos 8

A disponibilidade de caixa líquida classificada como recursos do Tesouro Nacional é utilizada para cobrir eventuais valores de obrigações financeiras superiores aos da disponibilidade de caixa bruta, ou seja, a insuficiência de caixa dos recursos vinculados. Neste estudo também chamamos a disponibilidade de caixa líquida dos recursos do Tesouro Nacional de caixa livre. 9 Para uma leitura mais detalhada do entesouramento dos recursos federais no exercício de 2013 ver Afonso e Pinto (2014). Disponível em: http://bit.ly/1gwThXA. 9

do caixa não podem ser usados livremente para qualquer tipo de pagamento. Em outras palavras, essa sistemática reforça a ideia que a prática de entesouramento, que no ano passado foi usada ao limite para atender ao cumprimento da meta fiscal, foi utilizada recorrentemente para ditar uma espécie de dominância financeira sobre o orçamentário, o fiscal e o tributário. Esse fato chama a atenção que não há porque se preocupar com o colchão de liquidez para gerir a dívida, pois a maior parcela do caixa é formada por recursos vinculados, mas para quitação do serviço da dívida: 40% do caixa líquido de 2013 era formado por receitas não-primárias, e era de 47% em 2012 (proporção mais próximo da normalidade). Muito se reclama das vinculações, seria a mãe dos maiores dos males que afligem o orçamento, mas a gestão financeira depende de forma vital dessas receitas10. Ao final de 2013, se os recursos ordinários apresentavam saldo de R$ 88 bilhões no caixa líquido, ficavam aquém só da fonte de recursos vinculados a órgãos, programas e fundos que somavam R$ 154 bilhões, ou, se incluídos fundos constitucionais (FAT e FDR), salta para R$ 191 bilhões, ou seja, mais que o dobro dos ordinários. Fora isso, ainda há um enorme giro de recursos vinculados para educação e seguridade, respectivamente, em R$ 14 e 29 bilhões, e até mesmo para estados e municípios, quase R$ 9 bilhões. Diferenças de grandezas tão grandes não resultam apenas da conjuntural postergação de gastos ao final de 2013 (ainda que tenha sido mais intensa do que nos anos anteriores), mas refletem a estrutural característica de se entesourar boa parte das receitas federais vinculadas.

Considerações acerca das disponibilidades de caixa dos Governos Regionais A evolução do indicador fiscal de endividamento dos estados – relação dívida consolidada líquida (DCL) sobre receita corrente líquida (RCL) – melhorou bruscamente ao longo dos anos. A quantidade de estados que estavam acima do limite permitido pela LRF caiu de 7, em 2000 para apenas um em fins de 2013 (Figura 6). O Estado do Rio Grande do Sul (RS) atualmente é o único estado que se encontra acima do limite permitido pela LRF11, com indicador DCL/RCL em 209%, ou seja, 9,0 pontos a mais que o limite estabelecido por lei e 26,0 pontos a mais que o segundo estado mais endividado.

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Para uma leitura mais robusta das vinculações orçamentárias ver Conti (2014). Disponível em: http://bit.ly/1hC0yRJ. 11 De acordo com a Resolução do Senado nº 40/2001 (disponível em: http://bit.ly/1e7nlKg) os Estados tem um prazo de até 15 anos para que a Dívida Consolidada Líquida se enquadre no limite de até duas vezes o valor da sua Receita Corrente Líquida. No exercício de 2013 a relação DCL/RCL para o Estado do Rio Grande do Sul foi de 2.09, ou seja, ainda fora do limite permitido por Lei. 10

Figura 6 – Evolução do endividamento dos estados brasileiros. | Quantidade de estados.

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV.

Assim como no indicador de endividamento dos Estados, as disponibilidades de caixa destes governos apresentam fortes discrepâncias de valores. O Estado com resultado mais disperso dos demais, apesar de possuir elevado saldo de caixa bruto (R$ 5,2 bi ou 19,5% da RCL), a dificuldade de honrar suas obrigações de curto prazo, que já ultrapassam suas disponibilidades em 24,8 pontos da receita corrente líquida, tem gerado forte insuficiência de caixa líquido para o Estado. Outros Estados por sua vez não apresentaram insuficiência de caixa no exercício de 2013, embora algumas considerações mereçam destaque. Cabe destacar que por não haver evidências de parcelas tão expressivas de depósitos judiciais nos caixas dos demais entes analisados e com o objetivo de tornar mais comparável o caixa do RS com os demais estados, foi expurgado do valor das disponibilidades de caixa bruta, das obrigações financeiras e, consequentemente das disponibilidades líquidas, o montante equivalente a R$ 7,1 bilhões12 ou 26,7% da RCL, decorrentes dos depósitos judiciais relativos à Lei nº 12.069 de 2004. O ativo disponível dos governos estaduais variou muito de estado para estado em 2013 como proporção da receita corrente líquida. Embora os relatórios de gestão fiscal dos estados não apresentem um padrão de divulgação comparáveis, ainda é possível agrupar essas disponibilidades entre recursos vinculados e não vinculados. 12

Do lado das obrigações financeiras os depósitos da lei foram em montante igual ao verificado nas disponibilidades de caixa bruta, não influenciando assim as disponibilidades de caixa líquida. 11

As discrepâncias patrimoniais entre os Estados se tornam mais evidentes quando analisado as disponibilidades de caixa bruta destes entes por fonte de recursos. O elevado volume de recursos vinculados vis-à-vis os não vinculados é expressivo em cinco dos oito Estados analisado, enquanto que nos demais se verifica o inverso, ou seja, sua liquidez está centrada basicamente nos recursos livres de vinculações (Figura 7). Figura 7 – Estoque das Disponibilidades de Caixa bruta em 2013 por fonte dos recursos | Em % da RCL.

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV. As disponibilidades de caixa líquida dos governos Estaduais estão concentradas majoritariamente nos recursos vinculados, com a exceção dos Estados de SP e GO que apresentaram saldo de caixa líquido dos recursos não vinculados de 6,3% e de 10,0% da RCL ante a 4,0% e 5,6% da RCL dos vinculados, respectivamente. É surpreendente que tenha unidade federada com caixa bruto negativo. Cabe destacar que tanto o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), quanto o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), não cita em nenhum momento a possibilidade de haver caixa bruto negativo, nem o relatório de prestação de contas do Estado 13 apresenta uma justificativa para tal novidade. Todavia, ainda existem estados cujo caixa líquido foi deficitário, principalmente no grupamento de recursos não vinculados, cujos percentuais chegaram a -33,4%, 4,8% e -1,7% da RCL de cada Estado – Figura 8. 13

Cabe destacar que nas Demonstrações Contábeis do Estado da Bahia no Exercício de 2013, bem como em exercícios anteriores (cito aqui os balanços de 2012, 2011 e 2010), não consta nenhuma nota explicativa ou qualquer informação que possa justificar a existência de um ativo disponível em moeda nacional de curto prazo, ou seja, disponibilidades de caixa bruta com saldo negativo. O Detalhamento do demonstrativo de disponibilidades de caixa do Estado é divulgado em anexo sem nenhum tipo de observação ou comentário a respeito. Disponível em: http://bit.ly/1ivbHol, página 821. 12

Figura 8 – Estoque das Disponibilidades de Caixa líquida em 2013 por fonte dos recursos | Em % da RCL.

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV. As três capitais Brasileiras analisadas apresentaram disponibilidades líquidas como proporção da RCL de 9,0%, 12,4% e 8,5%, respectivamente, porém seus caixas líquidos e livres de vinculações foram muito baixos, apesar de positivos seus percentuais chegaram a apenas 2,8%, 4,0% e 2,6% da RCL – Tabela 1. Tabela 1 – Estoque das Disponibilidades de Caixa líquida em 2013 por fonte dos

recursos

Ente da Federa çã o Município de São Paulo Recurs os Vi ncul a dos Recurs os Nã o Vi ncul a dos Município do Rio de Janeiro Recurs os Vi ncul a dos Recurs os Nã o Vi ncul a dos Município de Porto Alegre Recurs os Vi ncul a dos Recurs os Nã o Vi ncul a dos

|

Em

%

Di s poni bi l i da de de Ca i xa Bruta (a )

Obri ga ções Fi na ncei ra s (b)

19,4% 13,4% 5,9% 22,2% 13,1% 9,1% 11,6% 7,7% 3,9%

10,4% 7,2% 3,2% 9,8% 4,7% 5,1% 3,1% 1,8% 1,3%

da

RCL.

Di s poni bi l i da de de Ca i xa Líqui da ( c ) = (a - b) 9,0% 6,2% 2,8% 12,4% 8,4% 4,0% 8,5% 5,9% 2,6%

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV. Cabe destacar que o total das disponibilidades de caixa – com exceção da União que incorpora os resultados da previdência no Total de suas Disponibilidades – utilizado como parâmetro para a avaliação de suficiência ou insuficiência de caixa não estão sendo considerados os resultados da Previdência Social14, cujo analise se dá de forma separada.

14

O Manual de Demonstrativos Fiscais (Disponível em: http://bit.ly/1eodP0j) explicita que: “as disponibilidades de caixa do Regime Geral de Previdência Social, e dos RPPS, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição Federal ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.” (MDF; 2013 p. 95). 13

A despeito das disponibilidades da Previdência Social, tanto a União quanto os Estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul apresentaram insuficiência de caixa no exercício de 2013. A Previdência Social de SP fechou o exercício de 2013 com estoque disponível bruto de apenas R$ 67 milhões (-1,4% da RCL), enquanto que suas obrigações montavam a R$ 1,9 bilhões, ou 1,5% da RCL do Estado. O Município de São Paulo apresentou caixa livre de 0% da RCL, enquanto que as Capitais do Rio de Janeiro e Porto Alegre apresentam caixa líquido de 4,4% e 14,2% da RCL, respectivamente. O maior caixa líquido foi do Estado do Amazonas, cujo resultado bruto e líquido do regime próprio da previdência dos servidores registrou 12,6% da RCL do Estado. Tabela 2 – Estoque das Disponibilidades de Caixa do Regime próprio da previdência dos servidores em 2013 por Ente da Federação | Em % da RCL. Disponibilidade de Caixa Bruta (a)

Obrigações Financeiras (b)

Disponibilidade de Caixa Líquida ( c ) = (a - b)

UNIÃO

0,5%

2,0%

-1,6%

RJ

1,0%

1,2%

-0,2%

SP

0,1%

1,5%

-1,4%

MG

8,8%

1,5%

7,3%

BA

3,0%

0,1%

3,0%

GO

0,1%

0,0%

0,1%

AM

12,6%

0,0%

12,6%

PE

0,9%

0,8%

0,1%

RS

0,8%

2,6%

-1,9%

Município de São Paulo

0,0%

0,0%

0,0%

Município do Rio de Janeiro

5,7%

1,3%

4,4%

Município de Porto Alegre

14,3%

0,1%

14,2%

Ente da Federação

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV.

Como já exposto, o cálculo das disponibilidades de caixa por destinação de recursos tem por objetivo fim estabelecer um limite para empenhos de Restos a pagar que cada ente pode empenhar em seu último ano de mandato. Antes de analisar o montante de restos a pagar empenhados e não liquidados do exercício de cada governo, cabe aqui expor algumas considerações importantes. De acordo com a Nota Técnica nº 73/2011/CCONF/STN15 o limite para fins de inscrição em restos a pagar de despesas não liquidadas no último ano de

15

Disponível em: http://bit.ly/RJ6l3f. 14

mandato da gestão administrativo-financeira é dado pelo saldo das disponibilidades de caixa líquida dos recursos vinculados, ou seja, os limites de empenhos de restos a pagar não levam em conta os saldos dos recursos ordinários. Dessa forma, os entes governamentais (União, Estados e Municípios) podem realizar inscrição em restos a pagar mesmo que no saldo geral das disponibilidades de caixa líquida haja insuficiência de caixa.

Nenhum estado, nem mesmo o Rio Grande do Sul (em

função de suas particularidades), apresentou insuficiência de caixa nos recursos vinculados, porém o mesmo não se pode dizer dos ordinários que em quatro dos oito estados analisados apresentou forte insuficiência de caixa. A justificativa para tal acontecimento se vale das vinculações dos recursos, ou seja, da classificação por destinação dos recursos. De acordo com a LRF, os recursos carimbados devem atender ao objeto de sua vinculação, ou seja, caso o saldo das disponibilidades de caixa líquida seja positivo para os recursos vinculados 16 à saúde e negativo para os vinculados à educação, os recursos destinados à saúde não poderão em hipótese nenhuma suprir a insuficiência de caixa existente nos recursos vinculados à educação. Essa prática faz com que haja intensivo acumulo de caixa para algumas vinculações enquanto que outras apresentam insuficiências de caixa, impedindo ou restringindo, assim, a inscrição em restos a pagar. O parágrafo único da art. 8 da LRF, explicita que “Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.”. Devido à restrição de inscrição em restos a pagar por fonte/destinação dos recursos, algumas fontes/destinações apresentam insuficiência de caixa, conforme exposto na tabela 3. Embora tenha ocorrido algum tipo de cancelamento de inscrição em restos a pagar dos empenhos não liquidados, cujo cancelamento se deu em função de insuficiência financeira esse montante é muito baixo se comparado ao imenso volume de Restos a Pagar empenhados no exercício de 2013.

16

A Nota Técnica nº 73/2011/CCONF/STN explicita que “A vinculação de recursos não se confunde com o montante utilizado para o cumprimento dos diversos limites impostos pela legislação (saúde, educação, etc), os quais possuem suas regras próprias.”. Disponível em: http://bit.ly/RJ6l3f. 15

Tabela 3 – Restos a Pagar em 2013 por Ente da Federação e vinculação. Em R$ milhões correntes e em % das disponibilidades de caixa líquida. Ente da Federação

UNIÃO

Restos a Pagar Empenhados e Não Líquidados do Exercício [A]

Disponibilidade De Caixa Líquida Empenhos Não Liquidados (Antes Da Inscrição Em Restos A Grau de Cobertura de Limite de Cancelados (Não Inscritos Por Pagar Não Processados Do Inscrição de RP [D = A / B] Insuficiência Financeira) [C] Exercício) [B]

121.948

570.636

7

21,4%

Recursos Vinculados

60.373

472.151

3

12,8%

Recursos Não Vinculados

61.575

98.485

3

62,5%

414

2.636

112

15,7%

Recursos Vinculados

194

1.801

0

10,8%

Recursos Não Vinculados

219

836

112

26,2%

7.547

13.293

0

56,8%

Recursos Vinculados

2.505

5.116

0

49,0%

Recursos Não Vinculados

5.042

8.177

0

61,7%

1.614

1.882

0

85,7%

1.614

3.940

0

41,0%

0

-2.058

0

0,0%

387

3.425

0

11,3%

RJ

SP

MG Recursos Vinculados Recursos Não Vinculados BA Recursos Vinculados

290

5.641

0

5,1%

Recursos Não Vinculados

97

-2.216

0

-4,4%

GO

0

2.370

0

0,0%

Recursos Vinculados

0

848

0

0,0%

Recursos Não Vinculados

0

1.521

0

0,0%

807

1.600

0

50,4%

Recursos Vinculados

372

1.160

0

32,0%

Recursos Não Vinculados

435

440

0

99,0%

0

2.383

0

0,0%

Recursos Vinculados

0

2.680

0

0,0%

Recursos Não Vinculados

0

-297

0

0,0%

431

-6.542

102

-6,6% 13,8%

AM

PE

RS Recursos Vinculados

315

2.279

0

Recursos Não Vinculados

117

-8.821

102

-1,3%

Município de São Paulo

2.342

3.097

0

75,6%

Recursos Vinculados

1.625

2.149

0

75,6%

Recursos Não Vinculados

717

948

0

75,6%

Município do Rio de Janeiro

724

2.230

0

32,5%

Recursos Vinculados

383

1.510

0

25,3%

Recursos Não Vinculados

341

720

0

47,4%

Município de Porto Alegre

99

344

122

28,8%

Recursos Vinculados

55

239

102

23,2%

Recursos Não Vinculados

44

105

20

41,6%

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV.

Quanto ao grau de utilização do limite de empenho de restos a pagar, observa-se que o Estado de MG inscreveu R$ 1,6 bilhões em restos a pagar empenhados e não liquidados no exercício de 2013, ou seja, do seu limite total para inscrição de restos a pagar (R$ 1,9 bi correspondente ao saldo das disponibilidades de caixa líquida) ele empenhou em restos a pagar 85,7% do seu limite. Outro ente que inscreveu despesas não liquidadas em restos a pagar no exercício findo em 2013 foi o município de São Paulo, cujo grau de utilização do limite para inscrição em restos a pagar alcançou o patamar de 75,6% do total das disponibilidades de caixa líquida.

16

Considerações Finais

Com base nas informações supracitadas, é possível inferir que há uma contradição intrínseca na crítica à vinculação, pois, sem ela, o caixa do Tesouro Nacional não seria tão grande e nem tão decisivo para os rumos do governo federal. Contribuições, taxas, e outras receitas são cobradas sob um pretexto, mas não são aplicados em tais funções, mas como não podem ir para outras, ficam sendo acumuladas no caixa por anos e décadas. Ironicamente, a inflação seria o maior ou o melhor dos aliados do gestor financeiro, porque retira valor real dos recursos carimbados, e transforma em recursos vinculados para dívida porque a remuneração do caixa é integralmente vinculada para esse outro fim. Já nos governos regionais, as fortes discrepâncias orçamentárias existentes nestes governos permeiam suas disponibilidades de caixa. Embora seus caixas líquidos sejam majoritariamente suficientes, boa parte dessa suficiência provém de recursos carimbados cujas destinações já estão estabelecidas. No extremo, surpreende os saldos dos recursos livres que em muitos governos houve insuficiência de caixa. Nas diferentes esferas federativas, a análise do demonstrativo contemplado na LRF que decompõe a estrutura das disponibilidades financeiras reforça a leitura de que a política fiscal brasileira tem preciso recorrido ao controle na boca do caixa e, paradoxalmente, depende cada vez mais que se arrecade e se acumule recursos vinculados para cobrir o baixo saldo ou até mesmo a insuficiência (explícita no caso de alguns estados) de recursos ordinários. A vinculação orçamentária é uma benção para a gestão financeira e, indiretamente, para geração de superávit primário.

17

Referências Bibliográficas BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000. Disponível em: http://bit.ly/192oS1O. Acesso em 10/04/2014. _________. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. – 5. ed. – Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, 2012. Disponível em: http://bit.ly/1eodP0j. _________. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. – 5. ed. – Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, 2012. Disponível em: http://bit.ly/P3Z4ZC. _________. Secretaria do Tesouro Nacional. Nota Técnica nº 73. 25 de Janeiro de 2011. Disponível em: http://bit.ly/RJ6l3f. _________. Congresso. Senado. Resolução nº 40, de 2001. Disponível em: http://bit.ly/1dJu1ey. Acesso em 10/04/2014. BAHIA. Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2013. Salvador: Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia, 2014. Disponível em: http://bit.ly/1ivbHol. AFONSO, José Roberto R., PINTO, Vilma da Conceição. Entesouramento dos Recursos Federais no exercício de 2013. Março de 2014. Disponível em: http://bit.ly/1gwThXA. CONTI, José Maurício. Vinculações orçamentárias não são a panaceia dos problemas. Abril de 2014. Disponível em: http://bit.ly/1hC0yRJ. LEISTER, Mauricio Dias, MEDEIROS, Otavio Ladeira de. Texto para Discussão: Relacionamento entre autoridade Fiscal e autoridade Monetária: a experiência internacional e o caso brasileiro. 2013. Disponível em: http://bit.ly/1l4xyWx.

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Anexo Tabela A1 - Estoque das Disponibilidades de Caixa em 2013 por Ente da Federação e vinculação. Em R$ milhões correntes. Ente da Federação UNIÃO

Disponibilidade de Caixa Bruta (a)

Obrigações Financeiras (b)

Disponibilidade de Caixa Líquida ( c ) = (a - b)

690.953

120.316

570.636

Recursos Vinculados

540.093

67.941

472.151

Recursos Não Vinculados

150.860

52.375

98.485

8.071

5.435

2.636

Recursos Vinculados

3.935

2.134

1.801

Recursos Não Vinculados

4.136

3.300

836

28.836

15.543

13.293

RJ

SP Recursos Vinculados

6.838

1.722

5.116

Recursos Não Vinculados

21.998

13.821

8.177 1.882

MG

5.456

3.574

Recursos Vinculados

3.940

0

3.940

Recursos Não Vinculados

1.517

3.574

-2.058 3.425

BA

5.310

1.885

Recursos Vinculados

6.997

1.357

5.641

Recursos Não Vinculados

-1.687

529

-2.216 2.370

GO

2.786

416

Recursos Vinculados

1.139

291

848

Recursos Não Vinculados

1.647

125

1.521

2.020

420

1.600

1.280

120

1.160

740

300

440

3.548

1.166

2.383

3.517

838

2.680

31

328

-297

5.154

11.696

-6.542

Recursos Vinculados

3.478

1.199

2.279

Recursos Não Vinculados

AM Recursos Vinculados Recursos Não Vinculados PE Recursos Vinculados Recursos Não Vinculados RS

1.676

10.497

-8.821

Município de São Paulo

6.663

3.566

3.097

Recursos Vinculados

4.623

2.475

2.149

Recursos Não Vinculados

2.040

1.092

948

Município do Rio de Janeiro

3.990

1.760

2.230

Recursos Vinculados

2.360

850

1.510

Recursos Não Vinculados

1.630

910

720

Município de Porto Alegre

471

127

344

Recursos Vinculados

312

73

239

Recursos Não Vinculados

159

54

105

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV.

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Tabela A2 – Demonstrativo de Restos a Pagar em 2013 por Ente da Federação e vinculação. Em R$ milhões correntes. Restos a Pagar Ente da Federação

Liquidados e Não Pagos

Empenhados e Não Liquidados

Disponibilidade De Caixa Empenhos Não Liquidados Líquida (Antes Da Cancelados (Não Inscritos Inscrição Em Restos A Por Insuficiência Pagar Não Processados Financeira) Do Exercício)

De Excercícios Anteriores

Do Exercício

7.869

25.739

De Excercícios Anteriores 63.185

121.948

570.636

7

Recursos Vinculados

2.946

22.515

18.958

60.373

472.151

3

Recursos Não Vinculados

4.923

3.224

44.228

61.575

98.485

3

347

3.553

0

414

2.636

112

Recursos Vinculados

153

1.554

0

194

1.801

0

Recursos Não Vinculados

194

2.000

0

219

836

112

1.676

8.473

1.584

7.547

13.293

0

283

907

403

2.505

5.116

0

1.393

7.566

1.181

5.042

8.177

0

214

2.715

196

1.614

0

0

214

2.715

196

1.614

0

0

0

0

0

0

0

0

120

942

11

387

3.425

0

Recursos Vinculados

97

596

6

290

5.641

0

Recursos Não Vinculados

23

346

5

97

-2.216

0

158

0

342

0

2.370

0

Recursos Vinculados

100

0

207

0

848

0

Recursos Não Vinculados

58

0

135

0

1.521

0

16

159

48

807

1.600

0

Recursos Vinculados

9

62

34

372

1.160

0

Recursos Não Vinculados

7

96

14

435

440

0

31

255

0

0

2.383

0

Recursos Vinculados

31

255

0

0

2.383

0

Recursos Não Vinculados

0

0

0

0

0

0

187

763

297

431

-6.542

102

Recursos Vinculados

128

423

250

315

2.279

0

Recursos Não Vinculados

60

339

47

117

-8.821

102

Município de São Paulo

13

293

16

2.342

3.097

0

Recursos Vinculados

9

203

11

1.625

2.149

0

Recursos Não Vinculados

4

90

5

717

948

0

Município do Rio de Janeiro

28

1.072

65

724

2.230

0

Recursos Vinculados

17

582

37

383

1.510

0

Recursos Não Vinculados

11

489

27

341

720

0

Município de Porto Alegre

3

44

11

99

344

122

Recursos Vinculados

1

23

7

55

239

102

Recursos Não Vinculados

3

21

4

44

105

20

UNIÃO

RJ

SP Recursos Vinculados Recursos Não Vinculados MG Recursos Vinculados Recursos Não Vinculados BA

GO

AM

PE

RS

Do Exercício

Fonte: Tesouro Nacional (STN), SISTN. Elaboração IBRE/FGV.

20

Rio de Janeiro www.fgv.br/ibre

Rua Barão de Itambi, 60 22231-000 - Rio de Janeiro – RJ

São Paulo Av. Paulista, 548 - 6º andar 01310-000 - São Paulo – SP

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