Desafios de Política Econômica Abordagem Esquemática e Brainstorm
Gabriel Leal de Barros Setembro de 2014
O Poder da Síntese • Frase de Jose Roberto Mendonça de Barros, resume bem um dos principais dilemas da atualidade econômica.
“.. Hoje, o sistema tributário está para o Brasil como a inflação estava no início dos anos 90”.
Estabilidade Econômica
Conquistas Sociais
Ajuste Fiscal
Credibilidade
Crescimento Econômico
Consistência Macro
Agenda Micro
Temos um Consenso? • Se há uma visão de que as duas grandes conquistas da sociedade brasileira foram políticas de governos, no plural, como a estabilidade macroeconômica e as conquistas sociais, temos de concordar que para mantêlas e não regredir, absolutamente, o ajuste fiscal é imperativo.
Sobre o Ajuste Fiscal • Para fazer o ajuste fiscal, é preciso antes de qualquer coisa de credibilidade; • Credibilidade não se ganha, se conquista. O processo é lento e para tanto é preciso de “n” outras coisas, dentre princípios, resultados e equipe; • É trivial, porém necessário, lembrar que os resultados tem de ser acompanhados de accountability, governança e transparência, i.e, a “contabilidade criativa” e as “pedaladas fiscais” são absolutamente inaceitáveis; • A forma, intensidade e horizonte do ajuste fiscal tem de ser muito bem comunicados para ter validade e impacto positivo sobre expectativas.
Ainda sobre o Ajuste Fiscal • Parece consenso entre os economistas (e mesmo entre os presidenciáveis) que o ajuste fiscal deve ser feito de forma gradual, sem produzir solavancos no mercado de trabalho (emprego e renda) e atividade econômica (fiscal cliff); Ponto de vista das Despesas Primárias • O espaço para redução de gastos é curto mas existe e é possível algo na linha da reforma do Abono Salarial (Proporcionalidade, no mínimo) e Seguro Desemprego (Turnover) [0.20 p.p PIB]; • Custo com Auxílio Doença é alto, 0.5% PIB, e deve ser visto com mais detalhes; • A conta de subsídios oferece alguma possibilidade de ajuste no Minha Casa Minha Vida (MCMV), desoneração da folha e subsídios ao setor elétrico [0.15/ 0.20 p.p PIB];
Ainda sobre o Ajuste Fiscal • Programa MCMV pode ser mantido (custo político alto para extinguir) com reorientação para a faixa 1 (renda < R$1,6 mil) – onde há maior déficit habitacional - e restrito ao custo de 0.2% do PIB; • Minimização do impacto da desmobilização de mãode-obra pode ser feito através de novo cronograma físico, com impacto financeiro (leia-se primário) melhor distribuído no tempo; • Restrição para o crescimento do gasto de Pessoal (< PIB Nominal); • Subsídios do PSI deverão afetar negativamente o Primário a partir de 2015;
Ainda sobre o Ajuste Fiscal • Existe uma pressão na despesa pública que é estrutural e que não vem das decisões que afetam preço (como o salário mínimo) mas sim do quantum. Basta olhar para a robusta evolução das taxas de crescimento do número de beneficiários (de 28,5 em 2000 para 75 milhões em 2013); • Essa dinâmica guarda relação com a questão demográfica (que será mais desfavorável) e com o efeito indireto da política do mínimo, que aumentou a curva de potencial beneficiados pelas políticas de transferência de renda; • Esse ponto é importante e tem de estar claro, pois deverá afetar as decisões econômicas e de alocação do capital político para aprovação das reformas, colocadas mais a frente.
Consistência Macro • O realinhamento dos preços administrados (energia e combustíveis), deverá contribuir como colateral positivo na arrecadação federal e subnacional; Ponto de vista das Receitas Primárias • Importa definir o timing e combinação entre a correção da defasagem dos preços de combustível e a volta da CIDE (R$13 bi) – que poderia ser escalonada e utilizada para viabilizar investimentos em mobilidade urbana; • Recomposição dos preços de energia elétrica rebate nos tributos sobre faturamento como PIS/Pasep, Cofins e ICMS; • Combo de IPI (veículos, linha branca, ..): R$10 bi • IOF sobre concessão de crédito PF: R$4 bi • Revisão da desoneração da Folha de Pagamentos: R$23 bi • Não pode/ deve haver nenhum outro REFIS (!), que se transformou num desestímulo à adimplência tributária;
Consistência Macro • Inventário dos Gastos Tributários tem potencial para grande apoio no reequilíbrio fiscal, pois custam cerca de 4/4.5% PIB e se conhece muito pouco de seus benefícios (?). .. VÍCIOS PÚBLICOS, BENEFÍCIOS PRIVADOS .. Qual(is) segmento(s) da sociedade terá(ão) reduzido(s) seus benefícios? – – – – –
Empresário (MPE, Médio e Grande) ONG´s, Entidades Filantrópicas Classe Média Baixa Renda Alta Renda
• Outros pontos que precisam ser debatidos – Progressividade e ampliação de faixas de tributação do IRPF – Distorção do Simples Nacional – Imposto (federal) sobre grandes fortunas
Reformas Diversas Efeito Fiscal no médio prazo (forward guidance) • Unificação das bases de benefícios sociais – Redução da Corrupção e Ineficiência – Insumo para políticas mais bem desenhadas, focalizadas
• Despesa Primária – Reforma Previdenciária • Aposentadorias (idade, tempo de contribuição, invalidez) • Pensões por morte
– Encontro de Contas do TN com Empresas Públicas • • • •
BNDES: PSI Caixa: MCMV e MCM BB: Crédito Agrícola Eletro e Petrobrás: Setor Energético (CCC, CDE, RGR, ..)
Reformas Diversas Efeito Fiscal no médio prazo (forward guidance) • Receita Primária – Súmula Vinculante do STF basicamente obriga uma reforma tributária – Reforma Tributária: Afeta Estoque (dívida) e Fluxo (receita) • PIS/Pasep e Cofins: Créditos Tributários for all – Estoque: xx% PIB – Fluxo: xx% PIB
• ICMS: Convalidação + Simplificação – Estoque: xx% PIB – Fluxo: xx % PIB
Reformas Diversas Importa, anteriormente, apurar o custo tanto em termos de ampliação da dívida (estoque) quanto de perda de receita fiscal (fluxo) que o “guarda-chuva” reforma tributária produzirá pois, vale lembrar, a dinâmica do déficit e dívida pública já são desfavoráveis; Adoção de novo regime de política fiscal, estrutural; Ajusta automaticamente a meta fiscal ao hiato do produto e, portanto, pacifica relação com a política monetária; Ø Para tanto, redesenho da política do Abono e ciclicalidade do Seguro-desemprego tem de ser válido; Ø Abre a possibilidade de ampliar o investimento público em períodos cíclicos de maior crescimento Ø Se redirecionado para grandes projetos, estruturantes, investimento público (+ estratégico) destrava e alavanca inversões privadas complementares.
Ilusão Fiscal e Demanda Social Dicotomia entre a “demanda das ruas” e restrição fiscal é apoiada/ intensificada pelo que a literatura chama de fiscal Illusion, relacionado aos ciclos políticos - orçamentários; Em democracias recentes, países emergentes e com sistemas tributários com relativa baixa tributação direta (via IR) e maior relevância dos tributos indiretos amplificam esse abismo; Ø Em resumo, uma das principais conclusões da teoria é de que países com maior ilusão fiscal possuem não só maiores déficit´s como a amplitude do ciclo orçamentário é maior.
Faltam Recursos ou o ponto é outro? • União – Saúde: Ano Anterior + variação nominal do PIB – Educação: 18% da arrecadação de impostos
• Estados – Saúde: 12% da arrecadação de impostos – Educação: 25% da arrecadação de impostos
• Municípios – Saúde: 15% da arrecadação de impostos – Educação: 25% da arrecadação de impostos
O ponto é outro: Gestão Pública • Será preciso de capacidade gerencial para melhorar os serviços de utilidade pública (SUP), i.e, maior coordenação e integração tripartite entre os macro, meso e micro programas de governo(s); • Para tanto os recursos são basicamente Tecnologia de Informação (TI) e Recursos Humanos (capacidade de liderança); • Rever o Plano Estratégico e inserir critérios meritocráticos (seleção e remuneração) nos governos é condição necessária. • Cobrir o Gap e defasagem gerencial leva tempo. A agenda é para os próximos 5/10 anos.
Porque abraçar esse Problema? • A Nova Classe Média quer menos políticas de Transferência de Renda e mais Perspectivas, de Vida/ Carreira, com melhor retorno da Carga Tributária; • Manifestações de Junho de 2013 e Cenário Político Eleitoral de 2014 estamparam qual é a Demanda; • De outra forma, a agenda passa a ser Crescimento (+ perspectiva) com maior Produtividade (+ educação, + renda) e retorno não monetário do Fiscal, em termos de bem estar.
Construindo Igualde de Oportunidade • O papel do Estado deve(ria) ser orientado a construir as condições para que exista igualdade de oportunidade. Mas o que é isso? • Majoritariamente, garantir melhor QUALIDADE na porta de entrada: – – – –
Educação Pública Transporte (Mobilidade) Público Segurança Pública Saúde/ Saneamento Público
• Ou seja, em resumo o ponto é ter um Estado Eficiente, Regulador e com capacidade de integração e coordenação de suas políticas em diferentes níveis e esferas de governo;
Agenda Micro • Regulação Autônoma (Técnica e Financeira) e Competente dos Serviços Privados de Utilidade Pública – Transporte de Passageiros • Metrô, Trem, Barcas, Ônibus, Aeroportos, ..
– Transporte de Carga • Infraestrutura: – Portos, Ferrovias, Hidrovias, Rodovias, ..
– Simplificação Tributária e Administrativa • Reforma do ICMS, Simples Nacional, MEI, .. • Ambiente de Negócios (Doing Business Rank)
Agenda Micro • Competitividade e Política Industrial Primeiro, que tipo de indústria queremos e ou podemos ter dadas as nossas vantagens comparativas, as demandas sociais e a restrição orçamentária? – Financiamento Público de Longo Prazo • O tamanho e papel do BNDES – Guarda íntima relação com a política Parafiscal, com efeito sobre a dinâmica da dívida pública e conta de juros;
– Financiamento Privado de Longo Prazo • Incentivos Fiscais (IOF, IR) para SPE´s • Fomento a entrada de Pessoas Físicas e Jurídicas (fundos de pensão, private equity, venture capital,..)
“Esqueletos”: Encontro de Contas Antes de tudo, vale frisar que há diferenças na abertura e na consistência das contas contábeis entre as fontes. Em alguns casos, o passivo indicado numa determinada Estatal não é explicitada na outra Estatal correspondente. Exemplo: O BNDES acusa deter R$7,2 bilhões a título de créditos contra o Sistema Eletrobrás, a despeito desta última não identificar o mesmo montante em seus demonstrativos.
Diante dessa e de outras restrições – apesar do esforço e conservadorismo adotados – é natural que os números apresentados sejam proxys e aproximações da realidade dos balanços cruzados entre instituições do próprio setor público.
“Esqueletos”: Encontro de Contas • A apuração final dessa primeira versão do encontro de contas, toma por base o ativo líquido entre as diferentes estatais, ou seja, ativo menos passivo. • Os resultados apontam para um bilionário volume de “esqueleto”, aproximadamente o dobro do FIES. Rubricas TN BNDES BB Ativo CEF PETRO ELETRO Total Ativo Ativo Líquido
TN 21,6 11,2 3,9 0,0 0,0 36,7 -29,7
BNDES 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,8
Passivo BB CEF 0,0 7,1 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 4,9 0,0 0,0 2,5 12,0 17,7 0,2
PETRO 0,0 2,0 9,0 8,3 0,0 19,3 -4,6
ELETRO 0,0 7,2 0,0 0,0 7,3 14,5 -14,5
Total 7,1 30,8 20,2 12,2 14,7 0,0 84,9 0,0
“Esqueletos”: Encontro de Contas Encontro de contas entre os ativos e passivos não financeiros das principais Estatais com o TN; Posição de Junho de 2014; • BNDES: Equalização de juros do PSI, Revitaliza, Pronaf, Programas Agrícolas e créditos cedidos da União contra a Eletrobrás – Ativo: R$30,8 bilhões • PSI, Revitaliza, Pronaf e Agrícolas: R$21,6 bilhões • Sistema Eletrobrás: R$7,2 bilhões
– Passivo: R$0,0 bilhões
• PETRO: Encargo Setorial de Energia (CCC) e bancos públicos – Ativo: R$14,7 bilhões • Combustível para Térmicas da Eletrobrás: R$7,3 bilhões • Bancos Públicos (BB, Caixa, BNDES): R$7,5 bilhões
– Passivo: R$19,3 bilhões • Existem passivos não financeiros da PETRO em favor do BB e Caixa, porém mudanças no balanço patrimonial impedem sua identificação pós 2012 (R$19,3 bi).
“Esqueletos”: Encontro de Contas • BB: Equalização de safra agrícola, alongamento de crédito rural e outros créditos a receber do TN; – Ativo: R$20,2 bilhões • Equalização de Safra Agrícola: R$7,94 bilhões • Alongamento de Crédito Rural: R$1,47 bilhões • Outros créditos: R$9,0 bilhões
– Passivo: R$2,5 bilhões
• CEF: Ativos e Passivos por administração de programas sociais, depósitos judiciais e outros créditos – Ativo: R$12,2bilhões • Créditos sem detalhamento: R$8,3 bilhões • Administração de Fundos e Programas: R$3,9 bilhões
– Passivo: R$12,0 bilhões • Programas Sociais: R$7,1 bilhões com o TN, sendo R$2,7 bi com MCMV • Depósitos Judiciais: R$4,9 bilhões em 2012 no Ativo da PETRO
“Esqueletos”: Encontro de Contas • ELETRO: Créditos contra Itaipu, valores em atraso referentes ao encargo setorial CCC; – Ativo: R$0,0 bilhões – Passivo: R$14,5 bilhões • Créditos cedidos pela União ao BNDES contra Itaipu Binacional: R$7,2 bilhões • Repasses da CCC para Geração Termoelétrica: R$7,3 bilhões
Parte importante do custo cruzado entre as Estatais, cerca de R$ 44 bilhões, pode ser explicada pelo moroso pagamento do TN a essas empresas.
Dilemas Orçamentários • Os “esqueletos” apurados anteriormente, representam apenas uma parcela da dívida flutuante, que é composta por todo o volume de restos a pagar. Vale lembrar ainda que esse volume de dívida é não financeiro, ou seja, não é contabilizado na apuração da dívida pública; • Além das capitalizações do BNDES, as emissões de certificados financeiros do FIES (CFT-E) também correm a margem do Orçamento Público. O valor contratado supera os R$40 bilhões.
Riscos Fiscais Contingentes • Vale destacar ainda que existem inúmeras operações de empréstimos e financiamentos do BNDES com subsidiárias do Sistema Eletrobrás, cujas garantias são dadas pelo próprio controlador. • Na mesma linha das concessões de garantia, vale ainda lembrar do elevado volume de garantias concedidas pelo TN no âmbito das Operações de Crédito a Estados e Municípios. • Em ambos os casos, é preciso apurar seus custos e riscos.