Debate sobre Política Fiscal no Conselho Federal de Economia (COFECON) Gabriel Leal de Barros Diretor da IFI
Brasília, 02 de dezembro de 2017
Estrutura da apresentação¹ 1. Evolução do resultado primário consolidado 2. Dinâmica do endividamento público 3. O tamanho do ajuste e o teto de gastos 4. Composição da estrutura do gasto público federal 5. Relação entre receitas fiscais e atividade econômica 6. Carga tributária e renúncias fiscais ¹Todas as análises e avaliações aqui apresentadas são diagnósticos, mormente baseados nos trabalhos publicados pela Instituição Fiscal Independente (IFI), do Senado Federal, em sua página eletrônica (https://www12.senado.leg.br/ifi); e não representam opinião, juízo de valor ou recomendação de política pública.
Síntese dos Principais Pontos 1. Desafio de consolidação fiscal é o maior e mais complexo da história econômica datada do país, da ordem de 4 a 5 pontos do PIB 2. Estabilizar a dinâmica da dívida pública de maneira a garantir a solvência fiscal é grande desafio 3. Grau de liberdade fiscal (margem fiscal) é bastante reduzido 4. Regra de gasto ancorou expectativas fiscais de médio prazo e, seu cumprimento intertemporal, exigirá notável reavaliação das despesas obrigatórias 5. Avanço modesto no ajuste estrutural pode comprometer funcionamento da máquina e de políticas públicas ou mesmo acionar os gatilhos previstos na regra do teto 6. Revisitar os vetores detrás do crescimento econômico e o volume de renúncias fiscais é agenda complementar e relevante
Composição do Resultado Consolidado Déficit primário recorrente é mais de 2,5x pior que o verificado ao final da década de 90 Trata-se, portanto, da maior consolidação fiscal da histórica econômica do país Não Recorrente
Recorrente
Consolidado
5,0 3,7
4,0 3,2
3,2
3,2
3,2
3,3
2,8
3,0
2,3
2,6
2,3
0,2
1,4
1,9
2,4
3,1
3,2
3,6
3,7
0,0
0,2 -1,3
-1,0 -2,0
-1,1
-0,7
0,8
2,2
3,1
3,1
1,4
3,6
1,3 0,4
2,1
1,7 1,2
0,5
1,0
1,2
1,5
1,0 0,9
2,9
1,9
2,0
% do PIB
3,7
0,3
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,5
0,8
0,9
0,7
-0,2
-0,4 -1,2
-1,5
-0,6
-3,4
-1,9 -3,0 -4,0
-2,5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Expectativa de Recuperação do Saldo Fiscal Resultado primário positivo só deve ocorrer em 2024 ou, no cenário otimista, em 2022 Serão, portanto, de 8 a 10 anos de déficit primário, cumprindo a regra do teto de gastos Temos tempo? 5,0
3,7 3,7
4,0
3,2 3,2
3,3 3,2 3,2
2,9
2,8
3,0
2,3 2,3 1,9
2,0
2,8
2,6
2,4
2,2
2,0
1,7
1,5 1,1
1,0
0,7 0,2
0,2 0,0
-0,2 -0,6
-1,0
-0,7
-1,1 -2,0
-3,0
-1,2 -1,9 -2,5 -2,4
-1,7 -2,2 -2,2
Dinâmica do Endividamento Público Após relativa estabilidade no período pós-crise, onde houve notável deterioração do fluxo de primário (2009/13), estoque de dívida tem avanço continuado em todas as métricas DBGG (Metodologia Internacional) 85,0%
80,0%
75,0%
70,0%
65,0%
60,0%
55,0%
50,0%
45,0%
40,0%
35,0%
30,0%
DBGG (Metodologia Doméstica)
DBGG ex-Reservas
DLSP
Premissas Macroeconômicas TABELA 6. PROJEÇÕES DAS VARIÁVEIS MACROECONÔMICAS Cenário 1 PIB nominal (R$ bilhões) PIB - Crescimento real IPCA Ocupação (crescimento %) Massa salarial (crescimento %) Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) Juro real Selic - final de período Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período Cenário 2 PIB nominal (R$ bilhões) PIB - Crescimento real IPCA Ocupação (crescimento %) Massa salarial (crescimento %) Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) Juro real Selic - final de período Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período Cenário 3 PIB nominal (R$ bilhões) PIB - Crescimento real IPCA Ocupação (crescimento %) Massa salarial (crescimento %) Taxa de câmbio R$/US$ (final de período) Juro real Selic - final de período Prêmio de Risco (EMBI-BR) - final de período
2014 5.779 0,50 6,41 1,49 2,91 2,66 5,02 11,75 259 2014 5.779 0,50 6,41 1,49 2,91 2,66 5,02 11,75 259 2014 5.779 0,50 6,41 1,49 2,91 2,66 5,02 11,75 259
Fonte: IBGE, BCB, Ipeadata e IFI. Elaboração e projeções: IFI.
2015 6.001 -3,77 10,67 0,03 -0,18 3,90 3,23 14,25 523 2015 6.001 -3,77 10,67 0,03 -0,18 3,90 3,23 14,25 523 2015 6.001 -3,77 10,67 0,03 -0,18 3,90 3,23 14,25 523
2016 6.267 -3,59 6,29 -1,91 -3,28 3,26 7,02 13,75 328 2016 6.267 -3,59 6,29 -1,91 -3,28 3,26 7,02 13,75 328 2016 6.267 -3,59 6,29 -1,91 -3,28 3,26 7,02 13,75 328
2017 6.509 0,7 3,1 0,0 2,5 3,2 3,8 7,0 270 2017 6.516 0,9 3,1 0,3 3,0 3,1 3,3 6,5 200 2017 6.493 0,3 3,3 -0,5 0,8 3,3 4,1 7,5 450
2018 6.946 2,3 4,3 1,4 2,3 3,3 2,6 7,0 300 2018 6.990 3,1 4,1 1,6 3,1 3,0 2,3 6,5 200 2018 6.845 0,4 5,0 0,5 0,4 3,8 4,3 9,5 450
Média 2019-2030 10.473 2,0 4,0 1,0 2,0 3,5 4,3 8,5 300 Média 2019-2030 11.012 3,0 3,7 1,1 3,0 3,1 3,2 7,0 200 Média 2019-2030 10.744 1,0 5,8 0,7 1,0 4,4 5,9 12,0 450
Cenários para Recuperação do Primário Cenário 3 (pessimista): Superávit primário apenas em 2028 Cenário 1 (base): Superávit primário em 2024 Cenário 2 (otimista): Superávit primário em 2022 Cenário 3 (pessimista)
Cenário 1 (base)
Cenário 2 (otimista)
6,00 4,8
5,00 4,3
3,7
4,00
3,2 3,00
2,8
2,6
2,4
2,0
2,00
1,4 0,8
1,00
2,0 1,5 1,1
0,7 0,2
0,2
0,1
0,4
0,7
0,00 -0,5
-1,00
-0,2 -0,7
-1,2 -1,2 -2,00 -3,00
-2,3 -2,4 -2,6
-2,0 -2,2
-1,8 -1,7 -2,0 -2,2 -2,4
-1,7
-1,4
-1,1
-0,8
-0,5
-0,2
-2,7
-2,6
-4,00 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Simulações para a Dívida Bruta Endividamento permanecerá em elevação até o final do próximo ciclo político-eleitoral (2022), no cenário otimista. No cenário base, estabilização só ocorre no ciclo seguinte Cenário otimista demanda continuidade da agenda de reformas econômicas Cenário 3 (pessimista)
Cenário 1 (base)
Cenário 2 (otimista)
160% 2030: 139,7%
140% 120% 2020: 100,6%
2024: 93,3%
100% 2016: 69,9%
80%
2030: 86,6%
2022: 82,1%
60% 2030: 53,3%
40%
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
20%
Tamanho do Ajuste e Teto de Gastos Tamanho da consolidação fiscal requerida para estabilizar a dívida pública é de 4/5 pontos do PIB: ~2,5/3% de déficit primário + ~1,5/2% de primário estabilizador Cenário otimista demanda enfrentamento da ampla agenda de reformas econômicas Cenário 3 (pessimista)
Cenário 1 (base)
Cenário 2 (otimista)
21,0
20,1
Despesa Primária (% do PIB)
20,0
-2,4 p.p
19,0
17,8
18,0
-6,1 p.p
16,7
17,0
16,0
15,6
15,0
15,7
15,1 14,0
14,0
14,0 13,0
* Desconsidera despesa com o processo de capitalização da Petrobrás, em 2010.
-4,3 p.p
Conceito da Margem Fiscal (esquemático e bottom-up)
Composição da Margem Fiscal Estimada para 2016
Margem Fiscal é Bastante Reduzida Quando descontadas todas as obrigações, despesa primária que compõe a margem fiscal já é reduzida e, na ausência de reduções do gasto obrigatório, será cada vez menor Zeragem da margem fiscal é exercício matemático. Antes disso, pode haver shutdown e insuficiência de recursos para manter as políticas públicas e o funcionamento da máquina Margem fiscal como proporção das despesas sujeitas ao teto de gastos Cenário 3 (pessimista)
Cenário 1 (base)
Margem fiscal em R$ bilhões
Cenário 2 (otimista)
15% 10%
Cenário 3 (pessimista)
Cenário 1 (base)
200
150
9,7%
127
100
50 5%
-12
0 -1%
0%
-50
0%
-100
-1% -5%
Cenário 2 (otimista)
1
-9 -141
-150 -7%
-200
-246
-250
-10%
-11%
-300 -350
-15%
-400 -16%
-20%
-450
-500 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
-430 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
A Evolução dos Gastos Obrigatórios
Nos últimos 20 anos, despesa aumentou 6 pontos percentuais, de 14% para cerca de 20% do PIB
Cerca de 80% ou 4,8 p.p, são explicados pelo grupo de transferência de renda (de 5,4% para 10,2%)
Despesa com subsídios também teve avanço notável ao sair de 0,2% para 1,7% do PIB em 2015 12,0
Despesa Primária (eixo Dir.) Discricionarias (ex-BF) PAC (ex-MCMV) Precatorios e Sent. Judiciais
10,0
Transferencia de Renda Subsidios e Subv. Ampliados LEJU/MPU
Pessoal Outras de Custeio Crédito Extraord. (exceto PAC)
21,0
20,0
19,0 8,0
18,0
6,0
17,0
16,0 4,0 15,0 2,0 14,0
0,0
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
13,0
Dinâmica das Transferências de Renda
Nos últimos 20 anos, gasto com transferências de renda avançou 4,8 p.p, para 10,2% do PIB (ante 5,4% em 1997), sendo 65% deste avanço (ou 3,2 p.p) explicados por benefícios previdenciários do RGPS
Benefícios assistenciais responderam por 16% ou 0,8 p.p, seguido por abono + seguro desemprego com 9% (ou 0,4 p.p) e o programa bolsa família com 10% (ou 0,5 p.p)
1,0
Transferência de Renda (eixo Dir.) Benef. Assistenciais Benefícios do RGPS (eixo Dir.)
Abono e Seg. Desemprego Bolsa Familia 11,0
0,9 10,0 0,8 9,0
0,7 0,6
8,0
0,5 7,0
0,4 0,3
6,0
0,2 5,0 0,1
0,0
4,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
O Gasto Previdenciário do RGPS
Quase 70% da despesa previdenciária deve-se a benefícios emitidos para aposentadorias, dos quais aproximadamente metade corresponde a aposentadorias por tempo de contribuição (sem limite mínimo de idade), cujo benefício médio é 2,2 vezes superior ao salário mínimo Aposentadorias
0,1 0,0 2,6 5,9
Pensões por Morte
Valor do Benefício Médio como fator sobre o Salário Mínimo 5,0 Tempo de Contribuição 4,5
Auxílios
Idade
23,9
4,0 Invalidez
Salário-Maternidade 3,5
67,4
Abono de Permanência em Serviço Acidentários
3,0
2,5 2,0 1,5
Idade
39,2 45,1
Invalidez
1,0 0,5
0,0
Tempo de Contribuição
15,7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Déficit dos Regimes Público e Privado
Déficit do RGPS atingiu o maior valor da série histórica, 2,4% do PIB ou R$ 149,7 bilhões em 2016
Regime urbano responde ao ciclo de forma defasada. Déficit foi de 0,7% do PIB ou R$ 46,3 bilhões
Regime Rural apresenta déficit sistemático e crescente. Em 2016 alcançou 1,65% do PIB ou R$103,4 bilhões
Benefício médio do RPPS é mais de 7 vezes superior ao piso laboral. Civis respondem por 55% do déficit
RPGS atende ~30 milhões de beneficiários, enquanto RPPS (civil + militar) ~1 milhão Em % do PIB Regime Urbano
Em % do PIB
Regime Rural
RPPS Militar
Deficit RGPS
0,5
-0,2 0,1
0,4
0,5
0,5
0,2
-0,6
-0,6
-0,6
-0,6
-0,5
RPPS Consolidado
-0,5
-0,4
-0,5
-0,5
-0,8
-0,8
-0,7
-0,6
-1,2
-1,2
-1,2
2012
2013
2014
-0,5
-0,5
-0,7
-0,7
-1,2
-1,2
2015
2016
-0,4
0,0
-0,5
-0,6
-1,6
-1,4
-1,4
-0,8 -1,4
-1,3
-1,3
-1,3
-1,1
-1,2
-0,7
-0,6 -1,2
-0,6 -1,1
-1,0
-0,6
-1,5
-1,5
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-0,5
-0,6
-0,5
-0,2
0,0
0,0
0,5
0,0
0,0
1,0
RPPS Civil
-1,0
-0,8
-0,7
-0,8
-0,8
-0,8
-0,8
-1,2
-2,0
-1,4
-2,5
-1,3
-1,3
2005
2006
-1,4
-1,4
-1,3
-1,2
-1,4
-1,6
-3,0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2007
2008
2009
2010
2011
Abono e Seguro Desemprego
Terceira despesa mais importante do grupo de transferência de renda, após RGPS e BPC, o abono e seguro desemprego tem registrado avanço gradativo em resposta ao processo de formalização no mercado de trabalho e aos critérios de elegibilidade para concessão do benefício, muito associados ao salário mínimo
Houve destacada elevação do piso laboral, que saiu de R$ 120 em 1997 para R$ 937 em 2017 ou, de menos de US$ 85 para cerca de US$ 300. Ganho real no período foi substancial
Abono e Seg. Desemprego 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,5% 0,4% 0,3% 0,2% 0,1% 0,0%
Abono Salarial
Seguro Desemprego
Salário Mínimo (R$)
Salário Mínimo (US$ medio)
Salário Mínimo Real (% a.a) - eixo Dir.
1000
16
900
14
800
12
700
10
600
8
500
6
400
4
300
2
200
0
100
-2
0
-4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Receita Tributária e Atividade Econômica
Correlação das receitas fiscais com a absorção doméstica é maior do que propriamente com a taxa real de crescimento do PIB
15
10
5
0
-5
-10 Impostos Líquidos -15
PIB Real
Absorção Doméstica
Evolução dos Componentes do PIB
Contribuição do consumo das famílias e investimentos foram os agregados macroeconômicos que mais contribuíram para o crescimento no período e, por sua vez, para o desempenho das receitas fiscais
12 Exportações Líquidas
Estoques
Investimentos
Consumo do Governo
Consumo das Famílias
PIB Real
10 8
6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Principais drivers da Arrecadação Federal
Massa salarial e consumo das famílias, ambas variáveis intimamente ligadas as condições do mercado de trabalho, respondem por cerca de 60% da receita bruta do governo central
Massa Salarial
2,5
Consumo das Famílias
17,3
Lucros
2,8
38,9 Importação
4,5
Crédito Produção
13,5 20,5
Outras
Alguns Indicadores do Mercado de Trabalho
Desempenho positivo de variáveis explicativas de parte substancial das receitas primárias no período de 2004 a 2012, em particular, contribuiu para o melhor desempenho da arrecadação federal
Taxa de Desemprego (média périodo)
Rendimento Médio
Massa Salarial
População Ocupada
8
Economia Subterrânea (eixo dir.) 14
22
12
21
10
20
8
19
6 4 2 0
6
18
4
17
2
16
0
15
-2 -4 -6 -8 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Evolução da Carga Tributária
Após o período inicial de elevação ativa da carga tributária, cuja contribuição foi notável para a virada fiscal no final da década de 90, processo cíclico de crescimento contribuiu para sua sustentação
Ampla política de desonerações tributárias no período pós-crise, associado ao menor crescimento econômico, impôs viés de baixa para a dinâmica da arrecadação
31,5 2,0
2,0
2,0
31,9 32,1 32,1 2,0
1,8
1,8
1,7
1,7
1,7
1,4
32,6 32,6
1,4
31,1
8,2
8,2
21,9
21,9
8,1
8,1
8,2 22,5
21,8
8,2 22,5
8,3 22,5
8,2
8,3
8,5 23,4
22,3
8,4
8,6 23,2
23,7
8,6 8,5
23,4
8,2
21,4
23,4
22,1
21,4
22,5
21,3
20,6
19,8
7,1 18,6
7,2
7,2
7,9
8,3
8,3
1,4
26,8 1,1
1,2
26,4
18,0
% do PIB
28,4
32,0
33,4 32,4 32,5
1,4
29,8
1,4
30,9
1,4
32,1
1,6
33,7 33,4 33,8 33,7
Carga Tributária Total
1,9
Carga Municipal
1,9
Carga Estadual
1,8
Carga Federal
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Crescimento Econômico por períodos
Ritmo de (des)aceleração econômica influencia dinâmica da carga tributária
Avanço no crescimento econômico médio de 2003 a 2010, portanto, contribuiu para elevação e sustentação em patamar elevado das receitas fiscais
8
Média por período 6
4,6 3,5
4
2,3
2,4
2 0 -2 -4
-2,2
Renúncias Fiscais e Carga Potencial
Elevação do volume de renúncias fiscais, complementar a progressos metodológicos na sua estimação, teve destacada contribuição para perda de receita nos últimos par de anos
Volume de renúncias é de aproximadamente R$ 285 bilhões, em torno de 4,5% do PIB
LDO 2018 estima avanço para R$ 306 bilhões e R$ 331,5 bilhões em 2019 e 2020, respectivamente DGT (% PIB)
CTB (% do PIB)
CTB Potencial (% PIB)
38,0
5,0
36,0
4,5
34,0
4,0
32,0 3,5 30,0
3,0 28,0 2,5 26,0 2,0
24,0
1,5
22,0 20,0
1,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
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