Uma Agenda para a Inovação no Setor Público no Brasil
IBRE/Centro de Crescimento Econômico – FGV/RJ Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas -‐ USP Setembro de 2010
Uma contribuição de interesse público O grupo de especialistas que se reuniu para debater as propostas encaminhadas a seguir concordou em participar voluntariamente do trabalho. As reuniões foram organizadas entre maio e setembro de 2010 pelas duas instituições que assinam o documento: o Centro de Crescimento Econômico do IBRE da FGV/RJ e o Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas da USP. Apresentação A proposta de políticas públicas apresentada a seguir tem seu foco nas pequenas ações de reorganização do setor público que podem aprofundar as mudanças no ambiente de negócios, aumentar a geração de empregos e a produtividade econômica do país. São reformas institucionais que não demandam mudanças constitucionais ou alterações no curso das políticas públicas. São propostas concretas que buscam indicar como é possível melhorar as “regras do jogo” e promover o desenvolvimento de infraestrutura jurídica que facilite a inovação na administração pública, a racionalização de processos decisórios e a produção de novos modelos de gestão para o setor público. Há dois tipos de reformas em discussão no atual processo político-‐eleitoral. A primeira compreende aqueles temas que envolvem complexas renegociações distributivas entre grupos sociais. Exemplo paradigmático é a reforma da previdência. Pode ser incluída neste grupo a reforma trabalhista, a fiscal e até a reforma administrativa no que se refere ao contrato de trabalho do servidor público. O segundo tipo refere-‐se às reformas que reduzem o custo de transação no interior do estado e criam mecanismos de aferição do desempenho de políticas públicas. Este documento trata deste segundo tipo. Na avaliação do grupo que elaborou a atual proposta, as discussões sobre as grandes reformas avançaram satisfatoriamente e estão mapeadas pela sociedade. Resta fazer as escolhas políticas, o que depende do Executivo, do Congresso e das oportunidades de mudança em cada caso. Há carências de inovação no setor público que precisam ser enfrentadas. A legislação hoje disponível torna extremamente difícil criar espaços institucionais para que haja, de forma circunscrita e dentro de parâmetros previamente estabelecidos em Lei, ambientes adequados para a inovação institucional no ordenamento jurídico e organizacional do setor público. As propostas encaminhadas a seguir não têm caráter redistributivo ou distributivo, têm baixo custo de implementação e apresentam-‐se como medidas-‐meio que pretendem elevar a produtividade e a eficiência dos gastos públicos.
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Instituições e crescimento econômico Até o início dos anos 1980, o estudo do crescimento econômico era baseado na quantidade e qualidade dos fatores – capital físico, capital humano e tecnologia – nas duas últimas décadas, porém as pesquisas desenvolvidas e as evidências empíricas consolidadas indicam que o quadro institucional é fundamental na geração da estrutura de incentivos que são determinantes para a sustentação do crescimento, ou seja, é o quadro institucional que vai determinar a quantidade e qualidade dos fatores, o nível tecnológico e o grau de eficiência organizacional, que são as causas próximas na determinação tanto do nível do produto ou da renda quanto da sua taxa de crescimento. Algumas características do quadro institucional são necessárias, mas quase nunca suficientes, por si só, para gerar os incentivos corretos: Entre essas podemos salientar a estabilidade macroeconômica, já que num quadro de instabilidade a produtividade será baixa e a identificação de oportunidades será prejudicada; o grau de abertura econômica, que tende a aumentar a concorrência e, por meio da interação entre sociedades diferentes, a informação e o conhecimento, resultando em ganhos de produtividade; o nível dos indicadores de saúde e educação, que elevam o capital humano permitindo um maior crescimento da renda futura; avanços nos mercados de capitais e de crédito que aumentam a eficiência alocativa; e um sistema legal que garanta os direitos de propriedade, sem o qual os incentivos à inovação e produção serão prejudicados. É importante, no entanto, ter em mente que o quadro institucional não é estático ou pré determinado, podendo ser modificado ou adaptado por reformas institucionais que podem ser, inclusive, pontuais. A experiência mostra que a soma de pequenos aperfeiçoamentos podem ter impactos significativos e duradouros. A experiência recente da economia brasileira parece bastante consistente com esse argumento. Há duas décadas, vêm sendo introduzidas reformas progressivas na condução da política econômica e no desenho das instituições. A estabilidade econômica, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a maior garantia de equilíbrio das contas públicas, a maior abertura comercial e o câmbio flutuante permitiram a redução da volatilidade macroeconômica, a progressiva expansão da renda e a melhoria dos principais indicadores agregados. As respostas da economia brasileira ao ambiente institucional estável tem sido convincentes. O crescimento anual médio no período 2002-‐10 foi de 3,75%, contra 2,65% no período 1994-‐01 e apenas 1,90% entre 1986 e 1993. O processo tem sido, no entanto, mais longo do que o verificado em outras economias emergentes. Utilizando-‐se a Coréia e a China como focos de comparação é possível constatar que o Brasil está em desvantagem no que diz respeito à qualidade de suas instituições, segundo o Relatório de Crescimento e Competitividade produzido pelo Fórum Econômico Mundial (WEF). Esses países também apresentaram uma elevação da produtividade que não foi acompanhada pelo Brasil (Gráfico 1).
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Gráfico 1 Instituições & Produtividade Ranking Instituições: WEF (Growth Competitiveness Report) 100
Produtividade
Brasil & Coréia 2.0
Brasil
China 5 Coréia
93.0
4
1.8
90
China
1.6
80
3
1.4
70 Coréia
2
62.0
60
1.2
Brasil
China 49.0
50
1.0
40
1 90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
A estabilização econômica a partir de 1994 logrou reduzir drasticamente a velocidade da queda relativa da renda no Brasil comparativamente à Coréia, sendo que a partir de 2002 a razão entre a renda dos dois países se mantém constante. No entanto, a China, que tinha uma renda per capita que era 1/8 da renda do Brasil em 1978, momento em que teve início o processo de reformas sob Deng Xiaoping, reduziu, nos últimos 30 anos, esse diferencial para pouco mais de 1,5 vezes a favor do Brasil e a diferença continua sendo reduzida. Gráfico 2
Renda Brasil/Renda China
Renda Brasil/Renda Coréia
150 100
800
Reformas Deng XiaoPing
Plano Real
200
1,000
"Agenda Perdida"
250
600 400 200
50
0
0 55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
05
55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
05
Uma das principais forças nessa “arrancada” da Coréia e da China, que lograram crescer de forma sustentada e a taxas elevadas, especialmente em relação àquelas experimentadas pelo Brasil nos últimos 30 anos, está no grau de abertura da economia ao comércio no sentido amplo: de bens, serviços e idéias. O Gráfico 3, a seguir, oferece uma medida, ainda que incompleta, dos avanços da China, Coréia e Brasil nesse aspecto. É importante notar que em 1980 as diferenças nas exportações e importações desses três países eram desprezíveis. No entanto, entre 1980 e o pico do comércio em Uma Agenda para a Inovação no Setor Público no Brasil
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2008, imediatamente antes da crise internacional, as exportações chinesas aumentaram por um fator de 80 vezes, as da Coréia em 24 vezes, enquanto o Brasil multiplicou o valor das suas exportações em “apenas” 10 vezes. O comportamento relativo das importações foi semelhante. Gráfico 3 Importações
Exportações 2,000,000
C hina
1,000,000 600,000 400,000
Cor
C hina
1,000,000 600,000 400,000
Cor
200,000
200,000 100,000 60,000 40,000
Bra
100,000 60,000 40,000
Bra
20,000
20,000 10,000 1980
2,000,000
1985
1990
1995
2000
2005
10,000 1980
1985
1990
1995
2000
2005
A maneira positiva de se olhar essas imagens é perceber o enorme potencial de progresso que existe se as escolhas certas forem feitas. Há ainda diversos aspectos legais e institucionais em que o Brasil se encontra distante das principais economias. O atraso nos investimentos de infraestrutura, por exemplo, pode afetar diretamente o potencial de crescimento do país. O complexo processo de licenciamento ambiental tem sido apontado por analistas econômicos, investidores privados e pelo próprio governo como um dos principais entraves à expansão e à celeridade de diferentes investimentos em obras de infra-‐ estrutura. Estudo do Banco Mundial (2008) aponta que as deficiências da legislação, quando somadas aos problemas técnicos na atuação dos órgãos ambientais e a problemas nas documentações apresentadas pelos realizadores das obras, são responsáveis por fazer com que a Licença de Operação (LO), última etapa do processo, seja expedida em aproximadamente 2335 dias. A ineficiência observada no processo de licenciamento ambiental pode ser atribuída, principalmente, à existência de “controles cruzados”, ou seja, a atuação não regulamentada de uma multiplicidade de órgãos que têm poder de alterar ou revisar decisões no curso do processo de licenciamento. O problema em questão é a má atribuição de responsabilidade dos órgãos reguladores e de controle. Falta, portanto, desenvolver um sistema de normas e regras objetivas que ofereçam parâmetros claros para os investidores e os gestores públicos e que definam a quem cabe a competência regulatória em cada tipo específico obra de infraestrutura (portos, hidroelétricas, rodovias, etc.) e especificar, quando e em quais casos, a competência regulatória é municipal, estadual ou federal. A falta de agilidade e de critérios claros para o licenciamento ambiental têm uma série de consequências negativas para o meio ambiente. Diante da dificuldade de se licenciar uma hidroelétrica, por exemplo, o Executivo muitas vezes se vê diante da necessidade de recorrer à termoelétricas para geração de energia, o que faz com a matriz energética do país fique mais suja do que poderia ser. Se dificuldades como essa, e que afetam também o licenciamento de outras obras de infrestratura, não forem enfrentadas, o ciclo de crescimento recente encontrará a natural exaustão dos ganhos de produtividade definidos pelas reformas já realizadas. Se, em vez disso, elas forem enfrentadas, novos
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ganhos de produtividade serão obtidos, permitindo a continuação do nosso ciclo atual de crescimento econômico. As Bases da Proposta: Inovação na Administração Pública e Avaliação de Políticas A presente proposta de políticas públicas tem dois eixos principais (Diagrama 1): 1) a defesa de um modelo de inovação jurídica, com a criação da Lei da Administração Inovadora e 2) a proposta de organização de um Sistema Nacional de Avaliação. As medidas apresentadas visam, principalmente, racionalizar os processos decisórios e os modelos de gestão do setor público. A proposta de inovação foi motivada por uma pergunta: – O que ocorreria se ao invés de tentar fazer uma proposta pronta e acabada de como deve ser o novo modelo de licenciamento ambiental, ou uma nova lei sobre o funcionamento dos portos, por exemplo, fosse possível inovar juridicamente em pequena escala? Reformas abarngentes têm muitas vezes efeitos inesperados, o que dificulta a sua negociação política e aumenta seus custos de implementação. O conceito de inovação legal que estrutura a presente proposta requer a aprovação de uma Lei que dará ao Executivo a capacidade de conduzir experiências legais aplicadas a processos, ou objetos específicos – as regras de licenciamento de uma usina hidroelétrica ou uma rodovia, por exemplo -‐, que após a avaliação dos resultados alcançados poderiam ser transformadas em Projetos de Lei encaminhadas ao Congresso Nacional. Essa “autorização para inovar” daria ao Executivo, maior agilidade propositiva e segurança jurídica. A possibilidade de desenvolver “testes piloto” envolvendo as regras e normas que regulam diversos aspectos da vida social e econômica (modernização de portos, licenciamento ambiental, inovação, imigração, etc.) diminuiria o custo das negociações entre os interesses afetados, pois as mudanças somente valeriam para outros casos com a aprovação do Congresso na forma de Lei. Diagrama 1
Racionalização dos Processos Decisórios e dos Modelos de Gestão do Setor Público
Lei da Administração Inovadora
Sistema Nacional de Avaliação
Protótipos de Legislação
Efeitos de Legislação, Serviços e Políticas Públicas
Modernização dos Portos
Licenciamento Ambiental
Regularização Fundiária
Atração de capital humano
O segundo pilar da agenda é a organização de um sistema nacional de avaliação de políticas públicas. Dezenas de novas políticas públicas são implementadas todos os anos pelos governos federal, estaduais e municipais, sem que seus impactos e retornos para a sociedade sejam avaliados.
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Um sistema de avaliação das políticas públicas permitirá reduzir custos, evitar desperdícios e obter ganhos de eficiência no desenho e implementação das políticas públicas. Seu objetivo principal será monitorar as atividades centrais do governo, servindo também como um mecanismo ativo de validação das experiências de inovação legislativa. Nesse sentido propõe-‐se estabelecer por lei a exigência de avaliação das políticas públicas com base em critérios a serem definidos de acordo com as melhores práticas internacionais na área. Lei da Administração Pública Inovadora O principal objetivo da Lei da Administração Inovadora é criar um mecanismo que facilite o processo de evolução da administração pública, por meio da comprovação previa, com a utilização de experiências piloto, da vantagem de medidas jurídicas inovadoras. Trata-‐se de um mecanismo legal inédito que dará ao Executivo o poder limitado e transitório de formular leis que poderão ser institucionalizadas se as experiências piloto apresentarem resultados positivos. Dessa forma será possível gerar um ciclo de racionalização e simplificação da infraestrutura legal do país, cujo resultado potencial será o aumento da transparência e da eficiência do governo. A Lei da Administração Pública Inovadora pretende viabilizar experiências com soluções jurídicas alternativas em matéria de estrutura da administração publica, gestão publica e controle administrativo da vida privada. O primeiro capítulo da Lei da Administração Inovadora irá definir o processo de autorização para inovar com projetos pilotos. De forma esquemática, a Lei irá autorizar o poder Executivo a propor uma legislação que será aplicada a determinados objetos ou organismos e que entrará em vigor após um rito simplificado e rápido de avaliação por parte do Congresso e para o fim específico de condução de uma experiência controlada. Os objetos aos quais se aplica a Lei podem ser diversos, tais como as estruturas decisórias, processos de licitação, regras de contratação de pessoal, regras de licenciamentos, etc. O mesmo ocorre com os organismos suscetíveis às inovações que podem ser um porto específico, um órgão da administração, etc. Os objetos e organismos aos quais a Lei será aplicada têm um caráter necessariamente restrito e delimitado para que os resultados da inovação possam ser efetivamente avaliados por meio da comparação com os objetos e organismos análogos que não foram submetidos à inovação. Nesse sentido, a Lei da Administração Inovadora terá fórmulas especiais para garantir a transparência na condução das experiências, com vistas a permitir o seu acompanhamento por parte do Legislativo e do Judiciário. A proposta da Lei da Administração Pública Inovadora estabelecerá, ainda, os mecanismos de controle e monitoramento necessários à avaliação das experiências jurídicas que serão conduzidas. A avaliação é um componente fundamental da inovação proposta. O que está em jogo é a capacidade de se demonstrar o impacto e o retorno para a sociedade que estão associados a cada inovação concreta. Para tanto, é necessário adotar métodos rigorosos e cientificamente reconhecidos para a avaliação crítica da eficácia das experiências conduzidas sob o abrigo da Lei da Administração Pública Inovadora. A avaliação criteriosa das inovações jurídicas servirá não só para se decidir pela sua adoção, por meio de uma nova Lei, que será devidamente submetida ao Congresso Nacional, mas também como importante ferramenta para fornecer informações e subsídios que possibilitem ajustes e reformulações a fim de se acelerar a obtenção dos resultados almejados. A Lei da Administração Pública Inovadora permitirá ainda operar uma mudança na lógica de responsabilização dos gestores públicos. A idéia é que cada experiência de inovação jurídica Uma Agenda para a Inovação no Setor Público no Brasil
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conduzida com base na Lei tenha a frente um gestor responsável por sua implementação que poderá partilhar dos benefícios da experiência e que terá também a obrigação de prestar contas das ações desenvolvidas. Dessa forma define-‐se mais um dos mecanismos constitutivos da Lei: o incentivo à disseminação das experiências por meio da formação de grupos de interesse, que diante dos resultados dos pilotos terão incentivos concretos – no caso das experiências bem sucedidas – para defender a conversão das inovações jurídicas em Leis. Protótipos de Legislação A Lei da Administração Inovadora é fundamentalmente um mecanismo de aprendizado por meio de experiências piloto, de protótipos de legislação que de acordo com a própria definição do conceito de protótipo, constituem-‐se como tipos originais capazes de demonstrar as eventuais vantagens de se adotar uma inovação e que serve de base como modelo para outras ações do mesmo tipo. Os quatro protótipos apresentados a seguir serão desenvolvidos paralelamente ao Projeto de Lei da Administração Inovadora, que, se aprovada, contará com um estoque de medidas para teste imediato. Portanto, as sugestões de protótipos apresentadas a seguir foram selecionadas em função da relevância do tema para o crescimento econômico e os custos de desenho e de implementação. De uma maneira geral, podem ser consideradas propostas que não costumam ser contempladas nas macro-‐agendas de reforma já estabelecidas no debate político nacional. Modernização dos portos
Diagnóstico Atualmente, mais de 28 órgãos e entidades atuam e interferem nas atividades portuárias, realizando suas funções de forma independente e desconectada, cobrando diferentes tarifas e, às vezes, entrando em atrito de jurisdição. A burocracia envolvida na liberação de cargas nos portos públicos brasileiros tem duração média 56% acima do padrão mundial. Tais procedimentos envolvem vinte aprovações de diferentes órgãos governamentais, onde 90% desses procedimentos são manuais, sendo a Receita Federal uma das únicas a estar relativamente informatizada. O tempo médio de espera de navios de contêineres para atracar no país aumentou 78% entre 2005 e 2006 -‐ de 13 para 20 horas. No porto de Vitória (ES), chega-‐se a 55 horas de espera. A ineficiência e a burocracia fazem com que a exportação de um produto em contêiner pelo porto de Santos (SP), demore em média 18 dias, enquanto que em Hong Kong, esse prazo é de aproximadamente 5 dias.
Objetivos do protótipo Construir uma legislação e desenhar processos inovadores que permitam racionalizar o processo de fiscalização de exportações e importações e que possibilite atribuir a função de fiscalização a um agente único responsável por fiscalizar as regras das várias agências e órgãos envolvidos nas atividades portuárias, a partir da criação de um consórcio administrativo (Receita Federal, Anvisa, CAMEX, etc). Licenciamento Ambiental
Diagnóstico A eficácia do processo decisório nos investimentos de infraestrutura é negativamente afetada pela existência de “controles cruzados”, principalmente na área ambiental. A Constituição Uma Agenda para a Inovação no Setor Público no Brasil
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Federal de 1988 no Art. 225 estabelece que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-‐se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-‐lo e preservá-‐lo para as presentes e futuras gerações”. No entanto, as normas inferiores não regulam objetivamente o princípio constitucional. Falta desenvolver um sistema de normas e regras objetivas que ofereçam parâmetros claros para os investidores e os gestores públicos e que definam a quem cabe a competência regulatória nos processos de licenciamento ambiental. Várias agências públicas como o Ministério Público Federal, o Tribunal de Contas da União, a Advocacia-‐Geral da União (AGU), a CGU -‐ Controladoria-‐Geral da União e diferentes órgãos do executivo têm perturbado as decisões de investimentos públicos e privados, justamente evocando o princípio constitucional do “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Em um sistema judicial descentralizado, como é o caso do Brasil, a existência de normas abertas tende a gerar paralisia decisória devido à multiplicação dos pontos de veto e dos agentes com o poder de veto. Em consequência, uma Licença de Operação (LO) leva em média 2335 dias para ser seja expedida, este tempo excessivo representa custos financeiros para a sociedade e podem comprometer a capacidade de expansão da economia.
Objetivo do protótipo Criar um piloto do processo de licenciamento ambiental no qual seja possível testar os ganhos advindos da eliminação dos “controles cruzados” no processo de licenciamento, padronizando-‐se o fluxo do processo decisório e estabelecendo-‐se competências específicas para os agentes envolvidos. Regularização fundiária urbana
Diagnóstico Segundo o Censo Demográfico de 2000, existiam 16 milhões de famílias vivendo em assentamentos precários e/ou irregulares, o que significa 4 entre 10 domicílios brasileiros. Esse nível elevado de irregularidade fundiária obstrui o desenvolvimento do mercado imobiliário nas principais cidades do país. A causa principal desse problema é a sobreposição de leis, do nível Federal ao local, o que abre espaço para diversas interpretações sobre as possibilidades de se iniciar processos mais acelerados de regularização fundiária. No caso específico das favelas, a aplicação do Direito de usucapião tem sido dificultado pelo fato de que esse Direito não pode ser aplicado aos casos de invasões de terras públicas, o que faz com que cerca de 50% das famílias faveladas no país não possam reivindicar direito de propriedade. Além do estoque de terrenos irregulares, uma parcela igualmente significativa de novos empreendimentos imobiliários, embora difícil de estimar, incorre em algum grau de informalidade dado a complexidade do sistema de licenciamento. De uma maneira geral, as regras de licenciamento são restritivas e, algumas vezes, contraditórias, criando insegurança jurídica na operação do mercado imobiliário.
Objetivos do protótipo Embora a responsabilidade principal pela regularização fundiária caiba ao governo municipal há necessidade de se coordenar os incentivos da legislação nos três níveis de governo e criar um protótipo que ofereça um pacote de regularização fundiária que possa ser aplicado a Uma Agenda para a Inovação no Setor Público no Brasil
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município piloto onde a administração local mostre-‐se interessada em aplicá-‐lo. O objetivo principal do piloto será desenvolver uma estrutura jurídica simplificada para a regularização fundiária, que possa ser replicada nos maiores municípios do Brasil e que garanta um sistema de baixo custo para obtenção do registro geral de imóveis e regras simplificadas de compra e venda de imóveis. Atração de capital humano
Diagnóstico Nas próximas décadas, a “battle for brainpower” será tão importante quanto a disputa por matérias primas. A fim de se tornar a quarta maior economia mundial até o meio do século (atrás de China, Índia e dos EUA), o Brasil necessita fortalecer sua posição nos setores de valor agregado, aumentar sua capacidade de inovação e sua produtividade. No entanto, as companhias brasileiras enfrentam escassez de mão de obra qualificada, o que limita sua capacidade de inovação. No Brasil há 7 engenheiros por 1000 trabalhadores, enquanto que nos países da OCDE há entre 12 e 24. As universidades brasileiras e outros centros educacionais não têm capacidade instalada para prover a quantidade de mão de obra qualificada requerida para atender a demanda aquecida por trabalhadores e técnicos qualificados. Não obstante, as regras atuais para imigração são bastante restritivas. Apenas as grandes empresas são capazes de lidar com a burocracia necessária e de arcar com o alto custo para contratar estrangeiros, enquanto companhias pequenas e médias não têm acesso ao mercado internacional de mão-‐de-‐obra qualificada, o que gera uma desvantagem competitiva importante.
Objetivos do protótipo Racionalizar os trâmites burocráticos e flexibilizar as condições para a obtenção de visto e contratação no Brasil de pesquisadores e de trabalhadores qualificados nos setores demandantes e criar uma legislação que permita acolher, com celeridade, a imigração de empreendedores interessados em fixar negócios no país. Sistema Nacional de Avaliação
Conceitos orientadores Apesar de bilhões de Reais serem gastos pelo governo todos os anos com projetos sociais e programas de incentivo à atividade econômica, muito pouco se sabe sobre os impactos econômicos e sociais desses e de sua viabilidade econômica. Em um contexto de recursos escassos e de orçamento controlado e disputado entre diversos grupos de interesse, o governo deve ser particularmente atento ao fato de que é preciso demonstrar que cada R$ gasto de seu orçamento deve almejar impacto máximo em seus beneficiários diretos ou na economia. A avaliação econômica do impacto pode ajudar de forma concreta no redesenho e melhoria de políticas públicas. Programas e políticas tão diversos como o “Bolsa Família”, “Fome Zero”, “Meu Primeiro Emprego”, a redução de IPI para produção de automóveis, os empréstimos subsidiados pelo BNDES e o Sistema de Metas de Inflação poderiam se beneficiar de um sistema bem desenhado de avaliação de resultados.
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Políticas e programas diferentes, sejam econômicos ou sociais, causam impactos diferentes no cotidiano dos indivíduos e, nesse contexto, surge a necessidade de avaliação das políticas para que se possa optar por ações que realmente tenham os impactos pretendidos. Para tanto é necessário adotar métodos rigorosos e cientificamente reconhecidos para a avaliação crítica da eficácia das políticas passíveis de serem adotadas pelo governo. É possível estabelecer uma analogia com o processo de desenvolvimento, teste e liberação para consumo humano de medicamentos, esse é um processo que depende integralmente da realização de testes independentes que, por sua vez, são avaliados pelo governo antes da liberação.
Objetivos O principal objetivo do Sistema Nacional de Avaliação é disseminar na administração pública a cultura da avaliação com base em métodos e técnicas rigorosos que permitam quantificar a eficácia das políticas públicas. Esse sistema permitirá aumentar a eficácia das políticas, além de reduzir os custos políticos associados à interrupção ou à ampliação dessas. O principal instrumento do Sistema Nacional de Avaliação será o cadastro eletrônico, disponível na internet, contendo um inventário das políticas públicas existentes nas três esferas federativas, o que permitirá elevar a transparência e aprimorar o diálogo com a sociedade.
Critérios mínimos do sistema de avaliação Existem três grupos de critérios essenciais na avaliação de políticas públicas e que estarão na base do Sistema Nacional de Avaliação: 1) a análise dos custos de implementação e execução; 2) o grau de focalização da política; 3) seus impactos e o retorno econômico com a adoção da política.
Custos de implementação e execução Dentro dos custos existem os custos administrativos e os custos de incentivo. Os primeiros se referem aos custos, a princípio, diretamente mensuráveis. Esses custos muitas vezes correspondem a uma parcela significativa dos recursos do programa. Já os custos de incentivo são os custos referentes às mudanças de comportamento apresentadas pelos indivíduos e agentes econômicos após a adoção da política. Alguns exemplos de custo de incentivo são: redução do número de horas trabalhadas, migração no caso de programas regionais e uso improdutivo dos recursos ou tempo, entre outros exemplos possíveis. Para uma boa avaliação de políticas públicas, esses dois tipos de custo devem ser levados em conta.
Focalização A focalização deve ser avaliada levando-‐se em conta a relação entre as unidades que são alvo da política e aquelas que recebem seus benefícios diretos. Essas unidades podem ser indivíduos, famílias, grupos sociais, ou setores econômicos específicos. Muitos países, por exemplo, gastam uma parcela considerável de seus recursos em políticas sociais. No entanto, a população mais pobre pode muitas vezes continuar sem ser beneficiada no grau pretendido por essas políticas. Uma explicação para isso é a má focalização da política adotada.
Impactos do programa
Os impactos das políticas públicas são os efeitos imediatos sobre o bem estar do público alvo da política. Após a realização da avaliação do impacto do programa, se a conclusão for de que os resultados não são positivos, deixa ter importância o custo e a focalização. A análise de impacto é um procedimento metodologicamente complexo e requer um aparato estatístico considerável. Apesar
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das limitações que muitas vezes afetam esse tipo de análise, as avaliações de impactos são fundamentais para que se atinja uma mensuração adequada da qualidade das políticas.
Retorno Econômico Após a avaliação do impacto da política, a viabilidade de longo prazo do mesmo é definida por uma análise de custo-‐benefício, na qual se compara os custos de oportunidade do programa, sejam esses monetários ou não-‐monetários, com os benefícios esperados desse. Dessa forma será possível direcionar os recursos para os programas que funcionam de fato, no sentido de que produzem os impactos pretendidos.
Propostas Criar um cadastro nacional de políticas públicas e estabelecer por Lei obrigatoriedade do seu cadastramento e atualização periódica. O Cadastro Nacional de programas e de políticas públicas trará informações básicas sobre beneficiários, recursos orçamentários e sobre os resultados alcançados com um formato semelhante a um Demonstrativo de Resultados (DRE), tal como adotado pelas empresas privadas. A Lei do Sistema Nacional de Avaliação, a ser elaborada, irá estabelecer a exigência padrão de avaliação das políticas públicas com base nos critérios mínimos definidos acima. Para coordenar o Sistema Nacional de Avaliação será definida uma estrutura mínima, no formato semelhante a uma agência reguladora, de caráter independente. O Conselho e o Secretário deverão ter mandatos definidos e critérios objetivos de avaliação de resultados. O Sistema será mantido pelo Fundo Nacional de Avaliação, a ser criado com base em um % mínimo a ser aplicado aos novos programas. Dessa maneira, o sistema dará publicidade às avaliações das políticas públicas, o que poderá ter impacto significativo sobre o uso racional dos recursos públicos, além de contribuir para a diminuição da desigualdade sócio-‐econômica no país e para aumentar a produtividade na economia.
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