Governança Corporativa em Empresas Estatais Listadas no Brasil
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Governança Corporativa em Empresas Estatais Listadas no Brasil
1 a edição 2017
Presidente: Emilio Carazzai Vice-Presidentes: Isabella Saboya de Albuquerque Ricardo Egydio Setubal Conselheiros: Alberto Emmanuel Whitaker Doris Beatriz França Wilhelm Monika Hufenüssler Conrads Richard Blanchet Robert Juenemann Vicky Bloch Diretoria: Alberto Messano Henri Vahdat Matheus Corredato Rossi
Superintendência Geral: Heloisa Bedicks Equipe Responsável: Danilo Vila Eduardo Mattos Lucas Legnare Luiz Martha Rodrigo Lima
Agradecimentos: B3 Center for International Private Enterprise (CIPE) Leonardo Palhuca
Para mais informações sobre o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, visite o website: . Para associar-se ao IBGC, ligue: (11) 3185-4200.
I59g Instituto Brasileiro de Governança Corporativa Governança Corporativa em empresas estatais listadas no Brasil / Instituto Brasileiro de Governança Corporativa. São Paulo, SP : IBGC, 2017. 58 p. ISBN 978-85-99645-52-9 1. Governança corporativa. 2. Empresa estatal – Brasil. I. Título. CDD 658.4 Bibliotecária responsável: Mariusa F. M. Loução – CRB – 8-9995
SUMÁRIO
Introdução 5
3
A Pesquisa
5
Amostra
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Principais Destaques
7
Seção I – Regime Jurídico e Arcabouço Regulatório
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Lei n. 6.404 de 1976 – “Lei das SA”
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Lei n. 13.303 de 2016 – “Lei das Estatais”
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Programa Destaque em Governança de Estatais – BM&FBOVESPA
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Seção II – As SEMs no Contexto do Mercado de Capitais
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Segmentos de Listagem
15
Capitalização de Mercado
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Setor de Atividade e Distribuição Geográfica
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Seção III – Panorama da Governança Corporativa das SEMs
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Estrutura de Controle
24
Conselho de Administração
25
Papel e Responsabilidades
25
Tamanho
26
Comitês de Assessoramento
26
Avaliação
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Independência e Interferência Política
29
Perfil dos Conselheiros
32
Estrutura e Práticas de Remuneração
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Prazo de Mandato
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Gerenciamento de Riscos
38
Mecanismos de Conduta
39
Transações entre Partes Relacionadas
40
Seção IV – Referenciais de Práticas de Governança Corporativa
42
Guia de Implantação de Programa de Integridade nas Empresas Estatais (Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU)
42
Manual do Conselheiro de Administração (Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – Sest)
42
Carta Anual de Políticas Públicas e Governança Corporativa (Sest)
43
Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa (IBGC)
43
Carta de Opinião: Governança de Sociedades de Economia Mista (IBGC) 43
Carta Diretriz: Sociedades de Economia Mista (IBGC)
Cadernos de Governança Corporativa: Boas Práticas de Governança Corporativa para Sociedades de Economia Mista (IBGC)
43 44
Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OECD) 44
Considerações Finais
45
Referências Bibliográficas
47
Anexo 50
4
Metodologia
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Empresas da Amostra
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
INTRODUÇÃO
No Brasil, empresas estatais são organizações por meio das quais um ente federativo (a União, os estados, os municípios ou o Distrito Federal) presta serviços públicos ou explora diretamente atividades econômicas. Tais organizações podem ser separadas em dois grupos: i) empresas públicas, que possuem seu capital social detido integralmente pelo Estado; e ii) sociedades de economia mista (SEMs), nas quais o ente federativo é o acionista controlador, e acionistas privados detêm parte do capital da empresa. Este segundo grupo é o foco desta pesquisa. A discussão em torno do aprimoramento das práticas de governança corporativa das empresas estatais no Brasil foi retomada com intensidade nos últimos anos por diversos fatores: presença destacada em setores-chave da economia (como o financeiro e o de infraestrutura); impacto nas finanças públicas; competição com organizações privadas; atendimento a políticas públicas; prestação de serviços públicos essenciais; riscos de corrupção e interferência de interesses político-partidários; entre outros. Nesse sentido, a atual busca por níveis mais elevados de governança corporativa em empresas estatais pode ser entendida como uma das principais frentes de um esforço amplo para a instauração de um ambiente empresarial mais justo, responsável e transparente, que estimule o desenvolvimento econômico e social do país. O presente estudo oferece uma perspectiva atualizada das empresas estatais listadas brasileiras, reunindo dados sobre seus padrões de governança corporativa. Adicionalmente, apresenta-se uma breve contextualização do ambiente regulatório e do regime jurídico aplicado às SEMs no Brasil.
A PESQUISA A pesquisa teve como objetivo apresentar panorama dos padrões de governança corporativa adotados pelas empresas estatais listadas no Brasil. Para tanto, a análise se deteve especialmente na estrutura e nas características do conselho de administração das sociedades de economia mista, bem como em aspectos relacionados à independência da administração e a mecanismos de conduta e conflito de interesses.
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Em face das recentes iniciativas de reforma regulatória e autorregulatória associadas ao contexto das empresas estatais no Brasil, optou-se por introduzir na pesquisa os regramentos normativos relacionados ao padrão de governança corporativa das SEMs. A esse respeito, destacam-se comentários sobre a Lei n. 13.303 de 2016, a “Lei das Estatais”.
Amostra A amostra foi composta pelas trinta sociedades de economia mista listadas nos segmentos diferenciados de governança corporativa (Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1) e no segmento Tradicional da BM&FBOVESPA1 em 2016 (ver item “Segmentos de Listagem”, da Seção II). Quanto aos dados sobre conselheiros, a amostra foi composta por 271 assentos efetivos em conselhos de administração. Tabela 1 – Amostra Novo Mercado
Nível 2
Nível 1
Tradicional
Total
Companhias
4
1
7
18
30
Conselheiros (assentos efetivos)
29
13
71
158
271
De acordo com dados da BM&FBOVESPA, ao final de 2016 havia um total de 424 empresas listadas e que poderiam ir ao pregão da bolsa de valores, incluindo tanto as de categoria A quanto as de categoria B (estas não negociam ações). Os dados utilizados referem-se a informações públicas disponibilizadas pelas empresas no Formulário de Referência2 de 2016 apresentadas anualmente para a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) – órgão público responsável pela supervisão e regulação do mercado de capitais brasileiro. Para dados referentes a práticas de governança e a administradores indisponíveis no Formulário de Referência, a fonte das informações foram os documentos societários das 1. Na etapa final de elaboração da pesquisa, a BM&FBOVESPA, que administra os mercados organizados de valores mobi liários, e a CETIP, que oferece serviços de registro, central depositária, negociação e liquidação de ativos e títulos, concluíram processo de fusão e deram origem à B3, empresa de infraestrutura de mercado financeiro. 2. Elaborado com base em documentos utilizados há muito tempo no mercado internacional (como o formulário 20-F nos EUA), o Formulário de Referência foi instituído no Brasil em dezembro de 2009 como mais um elemento para impulsionar a adoção de práticas transparentes que fortalecessem a governança corporativa e a confiabilidade nas companhias e no mercado. O documento apresenta informações essenciais para que as partes interessadas possam compreender claramente as estratégias e a execução dos objetivos propostos.
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empresas. Adicionalmente, foram utilizados dados de receita líquida, lucro, setor de atividade e segmento de listagem, capitalização de mercado e número de funcionários, também disponíveis em fontes públicas (como órgãos reguladores ou bolsa de valores na qual as companhias são listadas) ou privadas (como portal de serviços e dados sobre mercado financeiro).
Principais Destaques Os resultados da pesquisa indicam os diferentes desafios em matéria de independência e autonomia do conselho de administração das SEMs e a necessidade de aprimoramento e formalização das responsabilidades atribuídas ao órgão máximo da governança dessas empresas. A seguir, destacam-se alguns pontos críticos relacionados ao padrão de governança corporativa das SEMs identificados na pesquisa: • Segmentos Especiais de Listagem da BM&FBOVESPA 83% das SEMs listadas estão submetidas a pouco ou praticamente nenhum regramento com efeito sobre adesão a padrões mais elevados de governança corporativa. As companhias estão concentradas nos segmentos Tradicional (não há regulamento específico em matéria de práticas de governança) e Nível 1 (mais baixo nível de adesão a práticas de governança, praticamente sem diferencial em relação ao regime jurídico e regramentos vigentes). • Independência e Interferência Política no Conselho Para 33% das SEMs, o estatuto social estabelece reserva explícita de vagas no conselho para ocupantes de cargos específicos da administração pública direta do ente federativo do controlador (União, estado, município ou Distrito Federal). • Conselheiros Independentes Somente 11% dos membros titulares dos conselhos das SEMs são classificados como conselheiros independentes. • Comitês de Assessoramento do Conselho Em aproximadamente 33% das SEMs, há um único comitê de apoio ao conselho de administração. Em 30% não há nenhum comitê. Na maioria dos casos analisados, a existência de comitês corresponde a exigência regulatória específica do setor de atuação da SEM, como por exemplo as instituições financeiras.
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• Avaliação do Conselho A prática de avaliação do conselho ainda é bastante incipiente entre as SEMs, sendo adotada com previsão formal apenas por aproximadamente 36% das SEMs. • Indicação de Cargos para Diretoria Há previsão formal de prerrogativa do acionista controlador indicar membros para cargos de diretoria em 20% das SEMs. • Gerenciamento de Riscos Em 36% das SEMs não há nenhuma previsão formal de mecanismo de gerenciamento de riscos, sendo que 20% adotam mecanismos que não vão além da exigência regulatória específica do setor de atuação da SEM, como por exemplo as instituições financeiras. • Transações entre Partes Relacionadas (TPRs) Há previsão formal de mecanismo para TPRs apenas em aproximadamente 23% das SEMs, apesar dos elevados conflitos de interesse a que estão expostas as empresas de controle estatal.
A respeito do regime jurídico e do arcabouço autorregulatório aplicáveis às SEMs, apresentamos as seguintes iniciativas mais recentes que abordam aspectos do padrão de governança dessas empresas: • Autorregulação – Programa Destaque em Governança de Estatais Desde seu lançamento em 2015, nenhuma empresa participa de iniciativa de adesão voluntária lançada pela BM&FBOVESPA com o objetivo de contribuir para a melhoria das práticas de governança corporativa nas SEMs listadas ou em processo de listagem3. • Regulação – Lei n. 13.303/16, “Lei das Estatais” Em 30 de junho de 2016 foi sancionada a Lei n. 13.303, que estabelece o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. O prazo de adaptação ao novo diploma legal é de 24 meses. No entanto, determinados dispositivos da lei não elevaram de modo satisfatório o padrão de governança aplicável às sociedades de economia mista. 3. Após a conclusão deste relatório, em agosto de 2017, a B3 (antiga BM&FBOVESPA) anunciou a adesão formal da Petrobras e do Banco do Brasil ao Programa Destaque em Governança de Estatais.
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De modo geral, as práticas das SEMs em questões de transparência e desempenho financeiro, assim como a administração dessas companhias, podem (e devem) ser aprimoradas. Muitas deficiências relacionadas a esses aspectos estão associadas, por exemplo, à ausência de boas práticas de governança corporativa na seleção e avaliação de administradores e no direcionamento estratégico. Além disso, como os mais recentes casos de falhas de governança envolvendo as empresas estatais têm evidenciado, as práticas dessas companhias envolvendo conduta ética, controles internos e conformidade (compliance) têm se mostrado, por vezes, insuficientes ou inadequadas. Assim como ocorre nas companhias totalmente privadas, o desenvolvimento de práticas e padrões de governança corporativa pode ajudar as SEMs a atingir, no longo prazo, resultados sustentáveis. Boas práticas de governança também podem contribuir para mediar e alinhar os conflitos entre acionistas, acentuados pela oposição latente entre interesses do Estado (metas sociais e políticas públicas) e dos acionistas privados (retorno financeiro). A esse embate de interesses intrínsecos às sociedades de economia mista, soma-se a possibilidade de que governantes direcionem a atuação das estatais para fins eleitoreiros ou político-partidários.
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SEÇÃO I – REGIME JURÍDICO E ARCABOUÇO REGULATÓRIO
O arcabouço legal e regulatório que disciplina a atuação – bem como o formato jurídico e as práticas de governança corporativa – das SEMs é vasto. Desde a Constituição Federal, até práticas autorregulatórias, diversos regramentos tem o intuito de reger a atuação das SEMs no que diz respeito à sua administração, incluindo práticas de governança, e de fazer cumprir o mandato estatal sem prejuízo para a consecução dos objetivos empresariais. Adiante, apresentam-se dois importantes diplomas legais que se aplicam às SEMs no Brasil, bem como uma breve descrição de cada um deles com alguns aspectos mais críticos e/ou relevantes em temas de governança corporativa. Adicionalmente, registra-se a iniciativa autorregulatória da BM&FBOVESPA dirigida às empresas estatais.
LEI N. 6.404 DE 1976 – “LEI DAS SA” A Lei n. 6.404/76, também conhecida como “Lei das SA”, é o arcabouço jurídico que regula todas as sociedades por ações. Além disso, o Decreto-Lei n. 200 de 19674 estabelece que as sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito privado sob a forma de sociedade anônima. Portanto, todas as regras aplicáveis às companhias abertas de capital puramente privado são aplicáveis também às SEMs listadas. Entre os principais regramentos da Lei n. 6.404/76 no que diz respeito às práticas de governança corporativa mais sensíveis às SEMs, está o artigo 117. Tal regramento disciplina a responsabilidade do acionista controlador sobre os danos causados por atos praticados com abuso de poder (Brasil, 1976). Como por conceito e regra as SEMs possuem um controlador definido – o ente público –, o artigo 117 da Lei n. 6.404/76 aplica-se ao poder público controlador. Assim, todas as atribuições e responsabilidades que a lei promulga ao acionista controlador recaem igualmente sobre o poder público. Um ponto muito discutido em relação aos administradores refere-se à sua independência. Como a indicação da maioria dos membros da administração é feita pelo 4. .
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acionista controlador, existe o risco de o administrador indicado pelo controlador atuar não em benefício da companhia, mas em benefício de quem o indicou. Em se tratando de ente público, com incentivos eleitorais, o conflito pode ser ainda mais pronunciado. Entretanto, a própria “lei das SA” já disciplina tal atuação ao estabelecer que a responsabilidade do administrador (tanto conselheiros de administração quanto diretores estatutários) é para com a companhia5. Adicionalmente, a Lei reservou o capítulo XX (artigos 235 a 240) para tratar exclusivamente das SEMs em matéria de legislação aplicável, constituição e aquisição de controle, objeto, acionista controlador, administração e conselho fiscal.6
LEI N. 13.303 DE 2016 – “LEI DAS ESTATAIS” Todo o arcabouço legal então aplicável às empresas estatais brasileiras parece não ter surtido o efeito esperado, ou não foi capaz de isolar tais empresas da interferência política indesejável e proteger ou diminuir sua exposição a outros riscos e malfeitos corporativos. Assim, um novo diploma legal aplicável a empresa pública, a sociedade de economia mista e suas subsidiárias, no âmbito da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal foi aprovado e encontra-se em vigor desde a data de sua publicação, em 30 de junho de 2016. Com período de adaptação de dois anos para as companhias, a “Lei das Estatais” constituiu um marco significativo ao disciplinar temas sensíveis em matéria de governança corporativa até então inexistentes em outros instrumentos normativos. É importante registrar, no entanto, que seu escopo e estrutura reservam espaço maior para tratar questões relacionadas a licitações e compras no âmbito das empresas estatais, e alguns de seus dispositivos são válidos apenas para empresas com faturamento anual superior a 90 milhões de reais. Em matéria de governança corporativa, a nova lei introduziu particularmente comandos sobre três grandes dimensões: transparência, fiscalização e controle e administração. No que diz respeito aos requisitos de transparência (artigo 8º), destacam-se a elaboração e divulgação da carta anual, subscrita pelo conselho, sobre consecução de objetivos de políticas públicas; e a carta anual de governança corporativa. 5. As demais práticas de governança corporativa são descritas ao longo da lei, cujo texto completo se encontra em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6404consol.htm. 6. O sistema de governança corporativa brasileiro prevê a existência de órgão social de fiscalização denominado conselho fiscal. Trata-se de órgão de fiscalização independente dos administradores com reporte aos acionistas, instalado por decisão da assembleia geral, cujo objetivo é preservar o valor da organização. Em sociedades de economia mista possui instalação em caráter permanente.
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Ao abordar aspectos de fiscalização e controle (artigo 9º), foi introduzida a obrigatoriedade do comitê de auditoria estatutário, da auditoria interna (com reporte ao conselho ou ao comitê de auditoria) e da área de conformidade e riscos. Adicionalmente, foram estabelecidos como necessários o código de conduta e integridade, com prescrição de conteúdo mínimo, e o informe sobre a execução da política de transações com partes relacionadas. Para questões sobre a composição da administração, a lei dispõe sobre a criação de comitê estatutário para indicação e avaliação dos membros do conselho, estabelece composição de sete a onze membros para o conselho, com 25% das vagas para conselheiros independentes. A lei passa a exigir critérios de experiência profissional e impõe parâmetros mais rígidos de elegibilidade para candidatos a posição no conselho de administração, especialmente para pessoas que ocupem cargos na administração pública e posições relacionadas a atividades político-partidárias ou sindicais, bem como apresentem conflito de interesses com a companhia ou o acionista controlador. A despeito de alguns dispositivos já serem de aplicação imediata (por exemplo: indicação de conselheiros de administração e fiscal, bem como diretores de empresas) e a lei contribuir para a melhoria do padrão de governança das empresas estatais brasileiras, existem pontos que foram insuficientemente disciplinados ou não receberam a atenção necessária. A esse respeito destacamos os seguintes artigos: Art. 4, § 2º - Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia mista com registro na Comissão de Valores Mobiliários sujeita-se às disposições da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976.
O desejável seria que tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista fossem obrigatoriamente registradas como companhias abertas, ou seja, tenham registro na Comissão de Valores Mobiliários, em benefício do maior nível de transparência e monitoramento das suas atividades que tal condição proporciona. Art. 13, inciso I: constituição e funcionamento do Conselho de Administração, observados o número mínimo de 7 (sete) e o número máximo de 11 (onze) membros.
O dispositivo não evita o risco de inchaço de conselhos de empresas de menor porte. O número deveria variar conforme o setor de atuação, porte, complexidade das atividades, estágio do ciclo de vida da organização e necessidade de criação de comitês. Art. 19. É garantida a participação, no Conselho de Administração, de representante dos empregados e dos acionistas minoritários.
Definir conselheiros eleitos por empregados ou acionistas minoritários como “representantes” dessas categorias de partes interessadas contraria o princípio do art. 154
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da Lei n. 6.404/1976 (“Lei das SA”), segundo o qual os administradores devem atuar no interesse da companhia, independentemente de quem os indicou. O art. 155 da “Lei das SA” estabelece, inclusive, o dever de lealdade para com a companhia. Ao tratar conselheiros como “representantes”, a Lei n. 13.303 presta um desserviço, legitimando a atuação de administradores em defesa de interesses de determinados grupos, em detrimento dos da empresa. Art. 27, § 1º: A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos pela empresa pública e pela sociedade de economia mista, bem como para o seguinte: I – ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista; II – desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira economicamente justificada.
A redação apresenta definição arbitrária do interesse público que justifica a criação da estatal, bem como introduz o risco de simples acomodação da situação atual das estatais que não atendem o princípio do art. 173 da Constituição Federal, “a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”. A despeito de reconhecer o mérito do Poder Legislativo brasileiro ao ter dispensado atenção e empenho ao tema da governança das empresas estatais – e mesmo reconhecer avanços introduzidos pelo novo regramento em matéria de transparência, monitoramento e profissionalização da administração –, o tempo dirá se a nova lei terá o condão de alterar substancialmente a qualidade e a assertividade da governança das empresas estatais, contribuindo de modo efetivo para elevar os níveis de eficiência e transparência dessas empresas.
PROGRAMA DESTAQUE EM GOVERNANÇA DE ESTATAIS – BM&FBOVESPA Trata-se de iniciativa da bolsa de valores, lançada em 2015, com o objetivo de contribuir para a melhoria das práticas de governança corporativa nas SEMs listadas ou em processo de listagem. Até o momento da elaboração deste relatório, nenhuma empresa havia aderido ao programa7. 7. Ver nota 3, página 8.
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
O programa propõe recomendações a serem adotadas pelas SEMs. De cunho voluntário (quanto à adesão das SEMs), o programa conta com medidas para aprimoramento das práticas em temas relacionados a transparência, controles internos, composição da administração e compromisso do acionista controlador. As medidas propostas pelo programa são: Tabela 2 – Medidas do Programa Destaque em Governança de Estatais Linha de ação
Medidas Divulgação de políticas e regimentos internos no website da estatal Previsão de divulgação de atas
Transparência
Aprimoramentos ao conteúdo do formulário de referência Carta anual de governança corporativa Política de divulgação de informações Relatório integrado ou de sustentabilidade pelo modelo GRI, por exemplo Alçadas de decisão, segregação de funções, treinamentos Código conduta ou integridade Treinamentos sobre código de conduta Instalação de área de compliance e riscos
Controles internos
Atribuições da área de compliance e riscos Auditoria interna e comitê de auditoria estatutário Divulgação do relatório do comitê de auditoria estatutário Política de administração de riscos Política de transações com partes relacionadas Aprimoramento das atribuições do conselho fiscal Requisitos mínimos para indicação de administradores Aderência aos requisitos para indicação de administradores Comitê de indicação
Composição da administração
Avaliação dos administradores Vedação à acumulação de cargos Mandato dos conselheiros Número de membros do conselho de administração 30% de conselheiros independentes Treinamentos
Compromisso do controlador
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Compromisso do controlador público
Fonte: BM&FBOVESPA. Disponível em: http://www.bmfbovespa.com.br/pt_br/listagem/acoes/governanca-de-estatais/. Acesso em 15 maio 2017.
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
SEÇÃO II – AS SEM s NO CONTEXTO DO MERCADO DE CAPITAIS
A fim de melhor compreender a presença das sociedades de economia mista no ambiente empresarial do Brasil, especialmente no contexto do mercado de capitais, a seguir se encontram dados e informações em matéria de listagem, capitalização de mercado e setor de atividade dessas companhias.
SEGMENTOS DE LISTAGEM Gráfico 1 – Participação das SEMs sobre o Total de Empresas Listadas
Empresas Privadas
92,9%
7,1%
SEMs
Amostra: 424 companhias listadas8.
Os segmentos especiais de listagem, que em ordem crescente em termos de exigências de práticas de governança são Nível 1, Nível 2 e Novo Mercado9, foram criados para incentivar as empresas com capital em bolsa a melhorarem suas práticas de governança corporativa. 8. De acordo com dados da BM&FBOVESPA, ao final de 2016 havia um total de 424 empresas listadas e que poderiam ir ao pregão da bolsa de valores, incluindo tanto as de categoria A quanto as de categoria B. 9. Disponível em: . Acesso em: 12 jan. 2017.
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A listagem das SEMs ocorreu em grande medida antes da criação dos segmentos especiais de governança corporativa em 2000, e a maioria das SEMs optou por permanecer no segmento Tradicional. Somente nove optaram pela migração para algum dos segmentos especiais, e três lançaram ações diretamente em algum dos segmentos – após 2002. Mesmo com os níveis diferenciados de governança já vigentes, cinco companhias optaram pela listagem no segmento Tradicional. Gráfico 2 – Distribuição das SEMs por Segmentos de Listagem Tradicional
Nível 2
3,3%
60,1%
Novo Mercado
13,3%
23,3%
Nível 1 Amostra: 30 empresas.
Gráfico 3 – Total de Companhias (Empresas Privadas e SEMs) por Segmento de Listagem Tradicional
3,1%
Bovespa Mais
55,2%
30,4%
4,2%
Nível 2
6,6%
Nível 1
Novo Mercado
Amostra: 424 empresas listadas nos segmentos Tradicional, Nível 1, Nível 2, Novo Mercado e no segmento Bovespa Mais (este último, idealizado para empresas que desejam acessar o mercado de forma gradual, permite efetuar a listagem já com certo grau de comprometimento em relação à governança corporativa, porém sem a necessidade imediata de realizar oferta, dando às companhias até sete anos para realizar o IPO).
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CAPITALIZAÇÃO DE MERCADO Algumas SEMs, especialmente Petrobras, Sabesp e Banco do Brasil, são grandes players no mercado, contam com boa liquidez e são integrantes do principal índice de mercado (Ibovespa). Assim, apesar de perfazerem apenas 7% das empresas listadas e negociadas, as SEMs representaram 17,9% da capitalização total de mercado em 2016. Isso indica a relevância das SEMs, sobretudo daquelas que possuem grande volume de receitas e significativa capitalização de mercado na bolsa. Gráfico 4 – Capitalização de Mercado (percentual do total de empresas listadas) por Classe de Controlador10 Empresas Privadas
2,4%
82,1%
15,5%
SEMs Estaduais/ Municipais SEMs Federais
Fonte: ADVFN. Elaboração própria. As SEM controladas pelo
Distrito Federal foram incluídas na categoria Estadual.
10. A capitalização de mercado das SEMs refere-se ao valor de 26 das trinta SEMs listadas em dezembro de 2016. Das trinta, três são companhias da categoria B, que não possuem ações negociadas, e para uma companhia, os dados de capitalização de mercado não estavam disponíveis. A capitalização de mercado total refere-se ao valor das 349 companhias listadas e negociadas na BM&FBOVESPA.
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Quadro 1 – Governança Corporativa e Valor (IGCX, Ibovespa e SEMs) A fim de ilustrar a importância de práticas de governança corporativa no valor das companhias, especialmente quando comparamos amostras de empresas privadas e empresas estatais, criamos uma carteira teórica composta das ações emitidas por sociedades de economia mista e a comparamos com o principal índice da bolsa brasileira (Ibovespa) e com o das companhias listadas nos segmentos diferenciados de governança corporativa (IGCX). Apesar de não se tratar da maneira mais adequada para a comparação entre grupos ou carteiras de empresas, o índice criado pode auxiliar na compreensão do desempenho das SEMs no mercado brasileiro de capitais. Gráfico 5 – Índices: Ibovespa, IGCX e SEMs
500 400 300 200 100 0 -100
IGCX
SEMs
Ibovespa
Para a composição da carteira teórica, selecionamos as SEMs cujas ações foram negociadas em pelo menos 50% dos dias entre 2005 e 2016, ponderando seus pesos no nosso índice pela capitalização de mercado no fim de 2015. Assim, nosso índice é calculado com dezenove das trinta companhias da amostra, das quais onze estão nos índices SEMs e IGCX, já que fazem parte dos segmentos de governança. Vale registrar, no entanto, que o IGCX é composto atualmente por ações de 164 empresas, o que dilui muito a participação das onze SEMs nele incluídas, além de não contar com a presença da Petrobras, que, por seu tamanho, teria um peso relevante em qualquer índice.
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
SETOR DE ATIVIDADE E DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA Ao longo da história brasileira, diferentes governos usaram empresas estatais para promover o desenvolvimento local regional ou nacional e investir em setores nos quais o investimento privado era escasso. As origens das trinta SEMs atualmente listadas na bolsa de valores brasileira ajudam a compreender o processo de evolução econômica do país. Somente quatro foram fundadas antes da Segunda Guerra Mundial. O Pós-Guerra representou um período de viés desenvolvimentista, com rápido crescimento e urbanização do país, processo que requeria investimento em infraestrutura. Entre 1945 e 1970, foram fundadas 23 das trinta companhias atualmente listadas, com o objetivo de suprir bens e serviços em setores como energia (11), saneamento (4), serviços financeiros (4) e telefonia (1). Somente três companhias, entre as trinta SEMs, foram criadas após esse período de crescimento econômico acentuado das décadas de 1960 e 1970. Gráfico 6 – Setor e Subsetor de Atividade das SEMs 3,0%
Energia Elétrica
Telecomunicações
43,3% 3,1%
Consumo Cíclico
3,0%
13,3%
33,3%
Petróleo, Gás e Biocombustíveis Água e Saneamento
Financeiro Amostra: 30 empresas.
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Figura 1 – Distribuição Geográfica das SEMs Listadas 8
União Pará
1
1
Sergipe Minas Gerais
5
Goiás
1
Distrito Federal
1 2 3
Paraná
2 1
Rio Grande do Sul
3
2
Espírto Santo São Paulo
São Paulo (capital)
Santa Catarina
Amostra: 30 empresas.
A razão de existir de uma empresa estatal tem como premissa a falta de interesse da iniciativa privada em investir em determinados setores, dadas as dificuldades de obtenção de lucro e de separação do ganho social do ganho privado (e suas consequências, como poder cobrar pelo bem/serviço de forma individualizada), e nos chamados monopólios naturais – setores que demandam investimentos vultosos e inviabilizam a sobrevivência de concorrentes. Conforme esperado, as empresas estatais listadas em bolsa ainda atuam nesses setores. Boa parte das SEMs foram privatizadas durante a década de 1990, e as que foram mantidas sob controle estatal estão concentradas em três setores: saneamento, energia elétrica e serviços financeiros, apesar de a maior e mais famosa delas (Petrobras) pertencer ao setor de Petróleo, Gás e Biocombustíveis, na definição setorial utilizada pela BM&FBOVESPA.
20
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Quadro 2 – Programa Nacional de Desestatização Privatização ou desestatização é o processo de venda de uma empresa ou instituição do setor público – que integra o patrimônio do Estado – para o setor privado. O movimento de desestatização das empresas públicas ganhou força, no Brasil, na década de 1990, quando surgiu o Programa Nacional de Desestatização, o PND, e atingiu o seu auge nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), quando empresas estatais importantes foram privatizadas. O PND foi instituído pela Lei n. 8.031 de 12 de abril de 1990. O PND foi implantado com os seguintes objetivos: reordenar o posicionamento estratégico do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades exploradas pelo setor público; reduzir a dívida pública; modernizar a indústria; e, também, permitir que o Estado concentrasse seus esforços na sua responsabilidade precípua (relativas a direitos constitucionais como saúde, educação, segurança, emprego e habitação). Passados mais de vinte anos, há dados que sustentam que a dívida pública aumentou durante o período mais intenso de privatizações9, ao passo que a promoção de direitos fundamentais segue aquém do esperado10. Por outro lado, as privatizações geraram receita de 106 bilhões de dólares entre 1990 e 2014 (tabela a seguir) e há pesquisas que sustentam os avanços na lucratividade e da eficiência operacional11 nas empresas privatizadas, especialmente nos setores energético e do transporte rodoviário. O processo de desestatização consistiu principalmente em tornar o Estado brasileiro (União, estados e municípios) em sócio minoritário12, diluindo seu controle em pequenas participações nas empresas privatizadas, na medida em que grandes bancos públicos e fundos de pensão de estatais foram ativamente utilizados nas vendas. Nesse sentido, é possível concluir que, após as privatizações, o Estado brasileiro mudou a natureza da sua participação, mas manteve-se presente nas empresas.
9. Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA): percentual da dívida sobre o PIB em 1995: 28%. Em 2002: 60% do PIB. Disponível em: . Acesso em 14 mar. 2017. 10. “Breve análise acerca do PND – Programa Nacional de Desestatização”, Âmbito Jurídico. Disponível em: . Acesso em 14 mar. 2017. 11. Anuatti-Neto, Francisco et al. “Os Efeitos da Privatização sobre o Desempenho Econômico e Financeiro das Empresas Privatizadas. Rev. Bras. Econ., vol. 59, n. 2, Rio de Janeiro, 2005. 12. Entrevista com prof. Sérgio Lazzarini, autor do livro Capitalismo de Laços. Disponível em: . Acesso em: 14 mar. 2017.
21
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Tabela 3 – Resultados PND no período de 1990-201413: US$ milhões Número de desestatizações
Receita de venda
Dívida transferida
Resultado total
Siderurgia
8
5.561,50
2.626,30
8.187,80
Petroquímica
27
2.698,50
1.002,70
3.701,20
Fertilizantes
5
418,20
75,30
493,50
Energia elétrica
3
3.908,20
1.669,90
5.578,10
Ferroviário
7
1.696,90
0,00
1.696,90
Mineração
2
5.201,80
3.558,80
8.760,60
Portuário
7
420,80
0,00
420,80
Financeiro
6
4.515,10
0,00
4.515,10
Petróleo e Gás
1
4.840,30
0,00
4.840,30
Outros
6
623,89
268,40
892,29
Subtotal
29.885,19
9.201,40
39.086,59
Decreto 1.068
1.227,03
0,00
1.227,03
Total (*)
31.112,22
9.201,40
40.313,62
Setores
Tabela 4 – Resultado geral das privatizações no período 1990-201414: US$ bilhões Programa
Receita de venda
Dívidas transferidas
Resultado total
60,2
11,3
71,5
PND
31,0
9,2
40,3
Empresas de telecomunicações
29,1
2,1
31,2
Privatizações estaduais
27,9
6,8
34,7
Total
88,1
18,1
106,2
Privatizações federais
13. Relatório Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Disponível em: . Acesso em: 14 mar. 2017. 14. Idem.
22
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Quadro 3 – Privatização da Embraer Fundada durante o regime militar brasileiro, em 1969, a Embraer era controlada pelo governo federal, por intermédio do Ministério da Aeronáutica (atual Comando da Aeronáutica, subordinado ao Ministério da Defesa), para atender às necessidades da Força Aérea Brasileira, com projetos na área da aviação que renderam alguns protótipos e aviões utilizados pelas forças armadas. A desaceleração econômica que atingiu o Brasil na década de 1980 teve seus efeitos sobre a companhia. Em 1992, diante de uma grave crise financeira, a Embraer demitiu milhares de funcionários em uma tentativa de se reestruturar. Nesse mesmo ano, o plano para privatizar a companhia começou a ser delineado. O processo de privatização da Embraer foi concluído no dia 7 de dezembro de 1994 em leilão na então Bolsa de Valores de São Paulo (atual B3, antiga BM&FBOVESPA). O preço pago no leilão foi de R$ 154,1 milhões15 por 55,4% das ações ordinárias (ONs) da companhia, o que implicitamente avaliava 100% das ações ordinárias da companhia em R$ 278,2 milhões. Em 2006 a companhia migrou para o mais alto segmento especial de governança corporativa entre as empresas listadas – o Novo Mercado. Isso significou que o alinhamento de interesses entre acionistas e administração foi ampliado, já que o princípio de “uma ação, um voto” passou a ser respeitado. A interferência estatal na empresa passou a ser praticamente inexistente, restando à União somente a posse de ações especiais (golden shares), que entre outras prerrogativas, dão poderes em questões de cunho militar, uma vez que a Embraer é a produtora da tecnologia usada pela Força Aérea Brasileira. Naturalmente, diversos fatores determinaram a privatização da Embraer e envolvem a companhia em seu momento atual, mas a título de comparação: o valor de R$ 278,2 milhões das ONs em 1994 aliado à conversão de ações preferenciais em 2006 na proporção de 1:116 e corrigido pela inflação do período colocaria o valor de privatização da empresa em atuais R$ 2,5 bilhões; enquanto o valor de mercado da Embraer em dezembro de 2016 era de R$ 11,7 bilhões de reais na BM&FBOVESPA.
15. Disponível em: . Acesso em: 03 abr. 2017. 16. Disponível em: . Acesso em: 12 jan. 2017.
23
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
SEÇÃO III – PANORAMA DA GOVERNANÇA CORPORATIVA DAS SEM s
Para apresentar uma perspectiva acerca da estrutura e características da governança das sociedades de economia mista listadas, foram reunidos dados sobre seus padrões de governança corporativa a partir de diferentes aspectos, privilegiando, especialmente, o conselho de administração e temas relacionados a independência, conduta e conflito de interesses.
ESTRUTURA DE CONTROLE Gráfico 7 – Controle das SEMs por tipo de ente federativo19
Estadual
70,0%
3,3%
26,7%
Municipal
Federal
Amostra: 30 empresas.
Com base no levantamento de dados, na maioria das SEMs foi possível observar que o controle é exercido de forma direta, ou seja, o ente federativo é o controlador da empresa estatal por meio de uma secretaria, ministério ou órgão da administração pública, sem que outra empresa estatal ou ente esteja no meio da estrutura societária. Somente o órgão competente (Secretaria da Fazenda, Tesouro Nacional ou Estadual, por exemplo) é quem controla a empresa estatal oficialmente.
19. As SEMs controladas pelo Distrito Federal foram incluídas na categoria “Estadual”.
24
Tabela 5 – Estrutura de Controle das SEMs Controle
Número de Empresas
Percentual
Direto
24
80,0%
Indireto
6
20,0%
Total
30
100,0% Amostra: 30 empresas.
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO Papel e Responsabilidades Órgão máximo do sistema de governança das empresas, o conselho é responsável pela tomada de decisão, pelo direcionamento estratégico e pela supervisão da gestão, sendo essas atribuições determinantes para promover o desempenho sustentável das organizações. Com os dados públicos disponíveis, é possível verificar somente quais os papéis atribuídos aos conselhos de administração em estatuto social, e não se tais papéis são desempenhados de forma satisfatória ao longo do mandato dos conselheiros. Em um levantamento a partir dos estatutos sociais das SEMs analisadas, constatou-se que a maioria delas reserva ao conselho a responsabilidade de eleger a diretoria executiva, incluindo a nomeação do diretor-presidente. Mais precisamente, 26 das trinta SEMs analisadas incluem essa prerrogativa em seu estatuto social. Gráfico 8 – Percentual de SEMs com Previsão Estatutária do Conselho para Indicação de Membros da Diretoria Competência definida em estatuto
86,7%
13,3%
Competência não definida em estatuto
Amostra: 30 empresas.
25
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Entretanto, como verificamos adiante, algumas companhias já possuem cargos na diretoria designados para ministros ou secretários de Estado, o que faz com que essa atribuição não seja efetiva, com prejuízo para a desejável autonomia e protagonismo do conselho como principal órgão de governança e guardião do direcionamento estratégico da companhia.
Tamanho De acordo com a 5ª edição do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC, recomenda-se um número ímpar de conselheiros, entre cinco e onze. Esse número pode variar conforme o setor de atuação, porte, complexidade das atividades, estágio do ciclo de vida da organização e necessidade de criação de comitês. Tabela 6 – Número de Membros dos Conselhos de Administração das SEMs Total
Federais
DF/Estaduais/Municipais
Média
9,0
7,1
9,7
Mediana
8,5
7,5
9,0
Máximo
18,0
9,0
18,0
Mínimo
5,0
5,0
6,0 Amostra: 271 conselheiros titulares.
Comitês de Assessoramento Os comitês são órgãos de assessoramento do conselho de administração dedicados a examinar temas que demandam tempo adicional nem sempre disponível nas reuniões ordinárias do colegiado. A instalação de comitês para auxiliar nos temas mais complexos é vista como boa prática de governança corporativa, uma vez que permite a um grupo menor de conselheiros analisar dedicadamente temas caros ao conselho – vale lembrar que os comitês fazem recomendações que serão ou não aprovadas pelo órgão colegiado, não tendo, portanto, poder de deliberação. A maioria das SEMs analisadas possui ao menos um comitê instalado.
26
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Tabela 7 – Número de Comitês nas SEMs Número de Comitês
Número de Empresas
Percentual
Nenhum
9
30,0%
Um comitê
10
33,3%
Dois comitês
5
16,7%
Três ou mais comitês
6
20,0%
Total
30
100,0% Amostra: 30 empresas.
Tabela 8 – Temas dos Comitês nas SEMs20 Comitês
Número de Empresas
Percentual
Auditoria
12
40,0%
Remuneração
6
20,0%
Riscos
3
10,0%
Partes Relacionadas
6
20,0%
Sustentabilidade
7
23,3%
Recursos Humanos
4
13,3%
Estratégia
3
10,0%
Outros
9
30,0% Amostra: 30 empresas.
Como boa parte das sociedades de economia mista faz parte do setor de serviços financeiros e, portanto, está sob regulação também do Banco Central do Brasil, há a exigência regulatória para que possuam instalado o comitê de auditoria21. Assim, não surpreende este ser o comitê mais frequente nas SEMs analisadas, seguido pelos comitês de sustentabilidade, de remuneração e de transações entre partes relacionadas. Cabe informar que o fato de o comitê de remuneração figurar entre os mais frequentes decorre do fato de cinco SEMs que possuem o comitê atuarem no setor 20. Como uma mesma empresa pode ter um ou mais comitês que discutem um ou mais temas, a soma dos percentuais excede os 100%. 21. Resolução n. 3.198/2004 do Conselho Monetário Nacional.
27
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
financeiro que, por regulação específica do Banco Central22, necessitam constituir formalmente o comitê de remuneração.
Avaliação Considerado tema relevante em matéria de aprimoramento da atuação dos conselheiros e do próprio conselho enquanto órgão colegiado, o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC recomenda a adoção da avaliação como boa prática de governança. A avaliação tem como propósito contribuir para a efetividade do conselho. Nesse sentido, analisou-se a adoção pelas SEMs listadas de algum tipo de mecanismo de avaliação para seus conselhos. Das trinta companhias, não foi possível encontrar nenhuma menção à avaliação do conselho nos documentos oficiais de cinco delas, enquanto catorze empresas afirmaram não possuir prática de avaliar o conselho e/ou os conselheiros. Tabela 9 – SEMs com Previsão Formal de Avaliação do Conselho de Administração Avaliação Formal
Sim
Não
Não Informado
Total
Empresas
11
14
05
30
Percentual
36,7%
46,6%
16,7%
100,0% Amostra: 30 empresas.
As onze SEMs restantes indicaram possuir mecanismos formais de avaliação, predominando a prática de autoavaliação anual, liderada pelo presidente do conselho e estabelecida ou no estatuto social ou no regimento interno do conselho. Entretanto, raramente há menção se a avaliação está vinculada à remuneração dos conselheiros, geralmente fixada como um percentual dos rendimentos da diretoria, ou à indicação do conselheiro para a reeleição na assembleia geral seguinte.
22. Ver Resolução n. 3.921/2010 do Conselho Monetário Nacional. Disponível em: . Acesso em: 07 abr. 2017
28
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Independência e Interferência Política A independência do conselheiro de administração é vital para o bom exercício de suas funções. O Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC enfatiza que o dever fiduciário dos conselheiros é para com a organização, portanto o acúmulo ou vínculo com cargos políticos pode prejudicar a independência do conselheiro. Caso a companhia garanta a plena separação entre agentes políticos e posições no conselho, a independência de seus conselheiros tem mais chances de ser preservada.
Processo de Indicação e Nomeação de Conselheiros Dez companhias estabelecem em seus estatutos sociais que ocupante específico de cargos da administração pública direta (do ente federativo do controlador) ocupem posições no conselho. É o caso de SEMs que indicam no estatuto que ministros/ secretários (da administração fazendária ou do setor específico no qual a estatal atua) sejam necessariamente membros dos conselhos. Existem casos nos quais somente uma posição no conselho é designada a ministro/secretário, mas há situações em que todos os assentos no conselho já estão estatutariamente distribuídos. Gráfico 9 – Percentual de SEMs com Previsão Estatutária de Vaga no Conselho de Administração para Ocupantes de Cargos Públicos Dispositivo não definido em estatutoç
66,7%
33,3%
Dispositivo definido em estatuto
Amostra: 30 empresas.
29
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Processo de Indicação de Diretores Uma das competências fundamentais do conselho de administração de uma companhia é eleger a diretoria, responsável pela gestão da organização. A maioria das companhias da amostra não estabelece em seus documentos societários interferência direta do acionista controlador na nomeação de diretores. Em seis empresas da amostra há previsão formal de interferência do acionista controlador na nomeação da diretoria. Tais mecanismos podem variar desde a previsão de que o diretor-presidente seja membro do conselho (o que, tecnicamente, garante que o controlador indique o diretor-presidente), passando pela indicação direta de vários cargos pelo controlador, até a nomeação e destituição a qualquer momento (ad nutum) do diretor-presidente pelo controlador. Gráfico 10 – Percentual de SEMs com Previsão Formal de Prerrogativa do Acionista Controlador para Indicação de Cargos na Diretoria Não existe previsão formal
80,0%
20,0%
Existe previsão formal
Amostra: 30 empresas.
Classe de Conselheiros Todos os conselheiros, uma vez eleitos, possuem deveres fiduciários para com a companhia, devendo agir no melhor interesse da organização. O Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa apresenta três classes de conselheiros: internos, externos e independentes. O IBGC defende que seja evitada a indicação de conselheiros internos, a fim de promover a independência no julgamento de todos os conselheiros e a integridade do sistema de governança da companhia. Como, obrigatoriamente, as SEMs possuem controle estatal, a maioria dos conselheiros de administração das companhias analisadas é indicada pelo acionista con-
30
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
trolador, em linha com a proporção do capital detida por ele. Somente 25% dos conselheiros não são indicados pelo controlador. Tabela 10 – Conselheiros de SEMs Eleitos pelo Controlador Membros do Conselho
Número de conselheiros
Percentual
Eleito Pelo Controlador
202
74,5%
Não Eleito Pelo Controlador
69
25,5%
Total
271
100,0%
Amostra: 271 conselheiros titulares.
Segundo o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC, os conselheiros independentes devem ter participação relevante em relação ao número total de conselheiros, pois tendem a estar mais isentos para tomar decisões no melhor interesse da organização. Não obstante, uma análise mais detalhada, levando em conta a separação entre conselheiros independentes/não independentes indica que há um baixo percentual de conselheiros independentes nas SEMs listadas. Gráfico 11 – Percentual de Conselheiros de Administração das SEMs por Classe
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
77,9%
10,7%
11,4%
Externo
Independente
Interno
Amostra: 271 conselheiros titulares.
Entre as companhias analisadas, não há muitas regras a exigir que conselheiros independentes façam parte da administração. Por sua vez, quando os estatutos sociais versam sobre a composição do conselho de administração, geralmente o fazem no sentido contrário, deixando menos espaço para que membros independentes componham o conselho, por exemplo ao estabelecer em estatuto o número total de membros do conselho de administração e reservar a maior parte das vagas para indicados que estejam vinculados a órgãos da administração pública. Assim, o número de conselheiros independentes observado se dá, principalmente, por conta das SEMs listadas nos segmentos de governança corporativa da BM&FBOVESPA (no total, somente cinco empresas), que exigem 20% de independentes tanto no Nível 2 quanto no Novo Mercado.
31
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Fora dos segmentos especiais de listagem existem somente dois conselheiros titulares designados como independentes em um universo de 158 posições no conselho de administração de SEMs.
Perfil dos Conselheiros O debate sobre diversidade figura como elemento importante para promover conselhos de administração mais eficientes. Trata-se de tema da agenda de governança corporativa contemporânea, cuja discussão tem sido realizada em diferentes países sob os mais variados aspectos do perfil dos conselheiros – experiência profissional, formação acadêmica, gênero, nacionalidade ou etnia, idade. A esse respeito, apresentamos os resultados obtidos do perfil dos conselheiros de SEMs nos seguintes temas: profissão, gênero e idade.
Profissão A qualificação de um conselheiro para exercer plenamente sua função é fundamental. O Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC vai além, indicando não só a qualificação necessária, mas também uma desejável diversidade de perfis. A formação de cerca de 70% dos conselheiros das SEMs se restringe a quatro áreas: direito, engenharia, economia e administração. Chama a atenção o percentual de conselheiros de SEMs formados em direito (21%), já que nas empresas de capital privado, a proporção é de cerca de 13%, segundo o estudo do IBGC Perfil dos Conselhos de Administração. Cabe destacar também o baixo percentual de formados em administração somente 5% nas SEMs, enquanto nas empresas privadas 21% dos conselheiros apresentam essa formação. Tabela 11 – Principais Profissões dos Conselheiros de Administração das SEMs Profissão
Percentual
Engenheiro
29,3%
Advogado
21,5%
Economista
19,3%
Administrador
5,2%
Contabilidade
3,0%
Outros
21,9%
Total
100,0% Amostra: 271 conselheiros titulares.
32
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Na classificação “Outros”, estão profissionais com formação em áreas como medicina, sociologia, física, filosofia e psicologia.
Gênero Além da diversidade de qualificações no conselho de administração, muito tem se debatido sobre a diversidade de gênero dos conselheiros23. Alguns países optaram pelo estabelecimento de cotas para mulheres nos conselhos de empresas listadas (tanto de controle estatal quanto privadas). Verifica-se que ainda é baixa a participação de mulheres nos conselhos das SEMs brasileiras: somente 8,5% das vagas de conselheiros titulares são ocupadas por mulheres. Além disso, das 23 mulheres que ocupam cargos de conselheira em alguma das SEMs listadas, onze delas são as únicas mulheres no conselho da companhia em que atuam. No Brasil, o Projeto de Lei n. 112/2010 em tramitação visa a dedicar 30% das vagas nos conselhos de empresas estatais federais para mulheres. Os dados coletados ainda indicam que por volta de 12% das vagas nos conselhos das SEMs federais são preenchidas atualmente por mulheres, percentual muito distante dos 30% estabelecidos pelo projeto de lei em tramitação. O percentual observado para todas as SEMs – 8,5% – não apresenta grande evolução ou discrepância em relação ao total das empresas listadas, que em 2015 registrou 7,9% de mulheres em seus quadros de conselheiros, de acordo com a pesquisa Perfil do Conselhos de Administração. Tabela 12 – Participação de Homens e Mulheres nos Conselhos de Administração das SEMs Conselho de Administração
Número de Conselheiros (as)
Percentual
Homens
248
91,5%
Mulheres
23
8,5%
Total
271
100,0% Amostra: 271 conselheiros titulares.
Em matéria de número de SEMs com participação de mulheres como conselheiras titulares, 50% das empresas não apresenta mulheres nos cargos de conselho. 23. A este respeito, consultar os seguintes documentos do IBGC: relatório de pesquisa “Mulheres na Administração das Empresas Listadas” (2009 e 2011) e Carta de Opinião sobre “Cotas para Mulheres” (2013). Disponíveis em: .
33
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Idade Apesar de a idade de um conselheiro não ser um fator determinante para sua seleção, as atribuições e qualificações para o exercício pleno da atividade requerem certa experiência que só é atingida com o passar do tempo. Os conselheiros das SEMs analisadas estão concentrados em idades entre cinquenta e setenta anos, o que parece condizente com a desejável e oportuna experiência prévia em áreas técnicas, de gestão e de supervisão, para um conselheiro de administração. No entanto, cabe destacar que a composição do conselho requer reflexão constante em matéria de diversidade, o que envolve também, necessariamente, aspectos geracionais. Tabela 13 – Percentual de Conselheiros por Idade Idade média
30-39 anos
40-49 anos
50-59 anos
60-69 anos
70 anos ou mais
Total
55,5
9,2%
17,0%
36,5%
27,3%
10,0%
Conselheiros
271
25
46
99
74
27
Idade
Amostra: 271 conselheiros titulares.
ESTRUTURA E PRÁTICAS DE REMUNERAÇÃO Idealmente, os conselheiros devem possuir remuneração adequada considerando as práticas de mercado, condizente com suas qualificações e responsabilidades, com o valor gerado para as organizações e com o risco envolvido na atividade. A administração das SEMs deve observar o regime de remuneração de servidores públicos, portanto é de se esperar que o sistema de remuneração seja mais rígido (em termos legais) que o de companhias privadas. Além disso, para as companhias de controle federal há regulação específica24 que restringe a remuneração dos conselheiros a 10% da média obtida pela diretoria. Por sua vez, os diretores das SEMs têm sua remuneração fixa limitada ao teto de servidores públicos.
24. Lei n. 9.292/1996.
34
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Tabela 14 – Tipo de Remuneração Adotada para Conselhos de SEMs Rem. Fixa
Rem. Fixa vinculada à Part. Reuniões
Rem. Fixa e Variável
Não Informado
Total
Empresas
19
9
1
1
30
Percentual
63,4%
30,0%
3,3%
3,3%
100
Amostra: 30 empresas.
A maior parte das SEMs listadas (dezenove das trinta) estabelece uma remuneração fixa, a título de honorários, desvinculada do desempenho da empresa. Para algumas companhias, a remuneração é definida por órgão de Estado responsável pela gestão dos ativos (SEST, CODEC – órgãos da administração direta criados para gerir o patrimônio público vinculado às estatais, propor mecanismos de nomeação em assembleias etc). Das SEMs restantes, nove vinculam a remuneração total ou parcial a participações nas reuniões do conselho, variando entre comparecimento a pelo menos uma reunião ou a todas as reuniões para fazer jus à remuneração (ou a parte dela, além da parcela fixa). A esse respeito, a recomendação do IBGC é que a remuneração por participação em reunião seja evitada. Somente uma SEM pratica remuneração variável vinculada ao desempenho da companhia no curto prazo, dividindo o valor dos honorários de seus conselheiros em parcelas fixa (60%) e variável (40%) baseada no programa de participação nos lucros e resultados (PLR), determinado em assembleia geral. Por fim, para uma única empresa não havia informações explícitas sobre remuneração. O IBGC, por meio da Pesquisa de Remuneração25, constata que os conselheiros de empresas de controle estatal listadas em bolsa recebem remuneração média mais baixa em comparação com a compensação obtida em empresas com outro tipo de controle acionário (uma proporção de aproximadamente um para quatro). Tal fato não surpreende, dada a regulação da remuneração, no caso das federais, tanto para a diretoria das SEMs quanto para os conselheiros.
25. Ver .
35
GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Quadro 4 – Remuneração das SEMs e Empresas Listadas de Capital Privado Segundo a Pesquisa de Remuneração dos Administradores de 2015 realizada pelo IBGC, as companhias de controle estatal possuem a remuneração dos conselheiros média e mediana mais baixa se comparada com companhias de diferentes tipos de controle acionário, segundo o quadro abaixo:
Controle
Média (R$/ano)
Mediana (R$/ano)
Compartilhado
302.897
153.251
Disperso
470.594
318.139
Estatal
67.157
61.031
Estrangeiro
171.004
108.800
Familiar
435.864
186.666 Amostra: 272 empresas.
Tal fato pode ser explicado por dois motivos conectados: I ) A remuneração dos diretores estatutários das sociedades de economia mista segue as regras aplicadas à administração pública indireta, com cargos e salários bem definidos, sem a utilização de mecanismos de mercado mais explícitos, como oferta e demanda de profissionais para atuar como diretores. II) Para as SEMs de controle federal e algumas de controle estadual (de acordo com a unidade federativa que controla a companhia), há ainda vinculação da remuneração de conselheiros à remuneração de diretores, com o estabelecimento de teto para os provimentos a conselheiros, como percentual da remuneração de diretores. Esses dois fatos contribuem para que, comparativamente, a remuneração percebida pelos conselheiros de SEMs no Brasil seja menor que a praticada no mercado. Se por um lado tal restrição pode auxiliar no controle da administração pública, por outro pode igualmente limitar os efeitos desejáveis que o sistema de incentivos de remuneração deve surtir em matéria de alinhamento de interesses e atração e retenção de talentos no quadro de diretores e conselheiros de administração.
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Prazo de Mandato De acordo com o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC, o conselheiro de administração não deve servir um número excessivo de mandatos consecutivos, sob o risco de perder sua independência. Nas SEMs listadas, observamos que os atuais conselheiros cumprem em média 1,5 mandatos no cargo. Tabela 15 – Mandatos Consecutivos de Conselheiros de Administração das SEMs Mandatos Consecutivos
Número
Média
1,5
Mediana
1,0
Máximo
10,0
Mínimo
0,0 Amostra: 271
conselheiros titulares.
Com relação ao prazo do mandato, a “Lei das SA” prevê duração máxima de três anos, e o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa recomenda que não ultrapasse dois anos. Os regulamentos do Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1 estabelecem mandato unificado de, no máximo, dois anos. No geral, as SEMs analisadas estão bem próximas dessa recomendação. O número médio de mandatos consecutivos, aliado ao prazo médio dos mandatos, parece coincidir com o ciclo eleitoral. Se considerarmos em média mandatos de dois anos servidos por duas vezes, chegamos a praticamente quatro anos de exercício, exatamente o período do ciclo eleitoral que define, na prática, quem controla uma empresa estatal. Tabela 16 – Prazo do Mandato de Conselheiros das SEMs Duração do Mandato
Média
Máximo
Mínimo
Tradicional
2,1
4,024
1,0
Nível 1
1,9
3,0
1,0
Nível 2
1,0
1,0
1,0
Novo Mercado
1,8
4,0
1,0
Total
1,7
4,0
1,0
Amostra: 271
conselheiros titulares.
26. Por se tratar de número de mandatos não permitido pela legislação, supõe-se que o registro decorra de erro de preenchimento ou outra falha no processo de prestação de contas do Formulário de Referência.
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GERENCIAMENTO DE RISCOS Um dos papéis do conselho de administração é monitorar os riscos aos quais as empresas estão expostas, cabendo à diretoria gerir tais riscos a partir das políticas estabelecidas. Uma política de gerenciamento de riscos auxilia os administradores no cumprimento dos objetivos das SEMs. Constatamos que onze companhias afirmam em seus Formulários de Referência não possuir política formal para monitorar os riscos aos quais estão expostas. Seis SEMs que atuam no setor financeiro seguem a regulação bancária estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional para monitorar, principalmente, riscos financeiros e de mercado27. As demais treze empresas adotam política de gerenciamento de riscos mais abrangente. Duas delas estão sob regulação bancária ou de seguros e possuem, ao menos formalmente, política mais abrangente que aquela exigida pela regulação aplicada às companhias de capital aberto. Gráfico 12 – Percentual de SEMs com Previsão Formal de Política de Gerenciamento de Riscos 20,0%
Não existe política
36,7%
Existe política exigida pela regulação do setor
43,3%
Existe política e mecanismos adicionais aos exigidos pela regulação do setor Amostra: 30
empresas.
As companhias que adotam formalmente uma política de gerenciamento de riscos mostram que ora o conselho de administração, ora a diretoria tem responsabilidade sobre a revisão da política. Algumas companhias estabelecem que um comitê se dedique à questão mais detalhadamente, enquanto outras deixam a tarefa a cargo da auditoria interna. Outras indicam seguir padrões internacionais de gestão de riscos (especialmente do Coso). 27. Resolução n. 3.380/2006.
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Em suma, a maioria das companhias adota, ao menos formalmente, uma política de gerenciamento de riscos – que não se restringe aos riscos financeiros –, mas com diferentes desenhos institucionais para sua execução.
MECANISMOS DE CONDUTA Conforme versa o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC as companhias que possuem, monitoram e zelam pelo cumprimento do código de conduta28 elevam o nível de confiança interno e externo na organização. É responsabilidade do conselho de administração ser o guardião dos valores da companhia, disseminando e monitorando, com apoio da diretoria, padrões de conduta em todos os níveis da organização. Analisar a efetiva conduta da administração e de funcionários de uma companhia é uma tarefa difícil. Entretanto, é possível observar se há algum tipo de documento corporativo (código, política ou norma interna) que visa a disciplinar a conduta dos agentes envolvidos com a companhia. Por se tratar de um tema sensível no setor público, reforçado pela existência de diversos órgãos controladores (como o Ministério Público Federal, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União) e de auditoria, predomina a existência de políticas ou códigos. Tabela 17 – SEMs com Mecanismo de Conduta Formalizado (Código) Mecanismo de Conduta
Código
Não informado
Total
Companhias
23
7
30 Amostra: 30
empresas.
Em três empresas cabe destaque positivo pela clareza com que apresentaram, além do código de conduta ou ética, o mecanismo pelo qual a conduta é “monitorada”. Há caso de comitê de ética designado pelo diretor-presidente, de grupo técnico responsável também pela revisão do código, além de estrutura que conta com canal de denúncias para que a conduta de funcionários e administradores seja condizente com os valores das companhias.
28. Nesse estudo, foi Igualmente considerada para fins de registro sobre a existência ou não de código de conduta a denominação “código de ética”.
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Tabela 18 – SEMs com Políticas Formais de Prevenção contra Atos de Natureza Ilícita Políticas
Anticorrupção, Detecção de Atos Ilícitos e/ou Lavagem de Dinheiro
Companhias
8
Percentual
26,6% Amostra: 30
empresas.
Além de mecanismos para disciplinar a conduta de seus colaboradores, analisamos o tema específico de ilícitos, corrupção e lavagem de dinheiro. Observamos que a maioria das SEMs analisadas não possui uma política estabelecida para lidar com detecção de ilícitos, apesar de algumas novas políticas estarem sendo implementadas em algumas companhias, especialmente após os casos de corrupção e novas leis que surgiram recentemente – com destaque para a Lei n. 12.846 de 2013 29, a “Lei Anticorrupção”. Três empresas aprovaram recentemente novas políticas anticorrupção (entre o fim de 2015 e o início de 2016), designando diretoria responsável pela área, e outras duas, manuais de compliance com vistas a adequação à Lei n. 12.846/13. Tais movimentos visam a reforçar o sistema de conformidade e a detecção de ilícitos em linha com a nova legislação. Por fim, três companhias do setor financeiro adotam política de combate à lavagem de dinheiro, ao financiamento do terrorismo e à corrupção, em linha com a regulação do Conselho Monetário Nacional (Circulares n. 3.583, 3.584 e 3.542 de 2012).
TRANSAÇÕES ENTRE PARTES RELACIONADAS Cabe ao conselho de administração monitorar transações com potenciais conflitos de interesse ou aquelas que envolvam diretamente partes relacionadas. No caso das SEMs, diversas transações entre partes relacionadas (TPRs) podem ocorrer, principalmente quando o controlador – o ente federativo – também controla outras companhias. Assim, políticas que visem a disciplinar tais transações são desejáveis também nesse tipo de empresa. 29. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. O diploma legal introduziu no Brasil conceitos já muito divulgados por legislações estrangeiras, como o Foreing Corrupt Practice Act (FCPA) norte-americano e o United Kingdon Bribery Act (UK Bribery Act) britânico, Por exemplo, a lei aborda o programa de compliance e o acordo de leniência, bem como o comprometimento da alta direção da empresa em estabelecer padrões de conduta e código de ética para seus empregados, administradores e mesmo a terceiros.
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Entretanto, poucas companhias analisadas possuem uma política explícita de TPRs, apesar de todo o potencial conflito de interesses entre o ente público e a sociedade de economia mista. Das trinta companhias listadas, 23 não possuem nenhum tipo de política – somente seguem a lei e os regulamentos contábeis (ou de agências reguladoras) quando há TPRs, apesar de a regulação da CVM estipular a avaliação e o monitoramento das TPRs como prerrogativa do comitê de auditoria (quando existente). Gráfico 13 – Percentual de SEMs com Política para Transações entre Partes Relacionadas
Não existe política formal
76,7%
23,3%
Existe política formal
Amostra: 30
empresas.
Obviamente as companhias citam que realizam tais transações (listadas no Formulário de Referência) em condições comutativas, de mercado, mas nenhuma indica o processo para garantir que a transação ocorra, de fato, de modo justo e comutativo, como uma boa política de TPRs deveria garantir. As políticas de TPRs das sete companhias que as apresentam variam desde uma estrutura mais simples, como aprovação pelo conselho de administração de transações que excedam certo limite, até uma política mais bem elaborada, que indica quem são os responsáveis pela aprovação, qual a alçada de cada membro e quais os critérios para analisar se a TPR está em condições de mercado, com órgão específico para tanto. No geral, predominam as companhias que afirmam seguir a legislação/ regulação e que isso é suficiente para garantir as condições de mercado nas TPRs.
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SEÇÃO IV – REFERENCIAIS DE PRÁTICAS DE GOVERNANÇA CORPORATIVA
Além dos dispositivos legais em vigor para disciplinar a atuação das SEMs no Brasil, existem também iniciativas de regulação e autorregulação, por meio de entidades do poder público ou da sociedade civil, que visam a complementar as regras estabelecidas em lei ou dar diretrizes para a atuação de administradores das SEMs em diferentes matérias. A seguir encontram-se exemplos de documentos específicos direcionados para as SEMs.
GUIA DE IMPLANTAÇÃO DE PROGRAMA DE INTEGRIDADE NAS EMPRESAS ESTATAIS (CGU) O Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) publicou guia destinado à alta direção das SEMs de controle federal como auxílio para implantar ou aprimorar programas de integridade, buscando o cumprimento de normas anticorrupção aplicáveis à entidade. Conforme descrito, é um guia para cumprimento das novas normas referentes a controle de corrupção, como a Lei n. 12.846/201330, o Decreto n. 8.420/201531 e a Portaria CGU n. 909/2015, que, via de regra, visam a reduzir a exposição das SEMs a potenciais conflitos que possam gerar casos de corrupção.
MANUAL DO CONSELHEIRO DE ADMINISTRAÇÃO (SEST) A Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest) publicou documento que visa a auxiliar os conselheiros de administração indicados pela União no desempenho de suas atividades nas empresas estatais federais (aqui se incluem as SEMs). O intuito é guiar os conselheiros em temas referentes à preservação do patrimônio da companhia, à promoção da transparência e à atuação dos administradores em benefício da empresa.
30. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm 31. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Decreto/D8420.htm
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CARTA ANUAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNANÇA CORPORATIVA (SEST) Para atender objetivos de governança preconizados pela Lei n. 13.303/16, a Sest desenvolveu este modelo, com o intuito de auxiliar as empresas estatais federais. O documento foi elaborado juntamente com representantes do Ministério da Fazenda (STN, PGFN e Secretaria-Executiva), da BM&FBOVESPA e da Comissão de Valores Mobiliários – CVM.
CÓDIGO DAS MELHORES PRÁTICAS DE GOVERNANÇA CORPORATIVA (IBGC) Principal referência de práticas de governança no Brasil, o documento aplica-se a qualquer tipo de organização, independentemente de porte, natureza jurídica ou tipo de controle. Apresenta os princípios básicos da governança corporativa, além de estar estruturado em fundamentos e práticas para cada um dos principais órgãos e agentes do sistema de governança das organizações (sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle). Dispõe, ainda, de capítulo dedicado a questões de conduta e conflito de interesses.
CARTA DE OPINIÃO: GOVERNANÇA DE SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (IBGC) À luz das boas práticas de governança, o documento apresenta o posicionamento do instituto em relação a dois desafios sensíveis das SEMs. O primeiro diz respeito à interferência do acionista controlador em instâncias decisórias exclusivas dos administradores da companhia, com o objetivo de impor iniciativas contrastantes ao objeto social. O segundo versa sobre o preenchimento de cargos de administração – seja os de conselho de administração, seja os da diretoria executiva, seja os do conselho fiscal – para acomodar interesses político-partidários, em detrimento de critérios técnicos e meritocráticos.
CARTA DIRETRIZ: SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (IBGC) Orientação do IBGC para as SEMs com o objetivo de aprimorar a governança de tais companhias e definir com mais clareza os interesses de governos e das SEMs e assim contribuir para a instauração de um ambiente empresarial de maior transparência, equidade, confiança e ampla divulgação de informações.
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CADERNOS DE GOVERNANÇA CORPORATIVA: BOAS PRÁTICAS DE GOVERNANÇA CORPORATIVA PARA SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (IBGC) Documento cujo propósito é apresentar recomendações de boas práticas de governança corporativa, tendo em vista a realidade e as necessidades das SEMs, como os desafios ligados a interesses potencialmente divergentes entre os de seu controlador imediato, o Estado, e os dos sócios privados. A obra apresenta um conjunto de práticas para que os administradores conciliem o cumprimento do mandato estatal das SEMs com seus objetivos empresariais, permitindo a viabilidade econômico-financeira da organização, seja na consecução de seu objeto social, seja no atendimento de políticas públicas.
GUIDELINES ON CORPORATE GOVERNANCE OF STATE-OWNED ENTERPRISES (OECD) A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico publicou documento sobre governança corporativa para empresas estatais. A publicação é reconhecida como referência internacional em recomendações de práticas de governança corporativa e responsabilidades sobre o papel do Estado como proprietário e regulador de empresas estatais no ambiente de mercado. O documento apresenta orientações específicas para conselho de administração, relações com partes interessadas, tratamento equitativo, divulgação de informações e transparência.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
As sociedades de economia mista foram importantes instrumentos para o desenvolvimento de setores da economia brasileira que não receberam investimentos de empresas de capital puramente privado. As SEMs foram criadas, majoritariamente, em setores nos quais políticas públicas são implementadas ou em setores economicamente pouco viáveis à iniciativa privada, como monopólios naturais ou que demandem investimentos a fundo perdido. Após o ímpeto reformista dos anos 1990, algumas SEMs foram privatizadas, e outra parcela significativa permaneceu sob controle estatal, situação que envolveu igualmente aquelas que já se encontravam listadas ou abriam capital na bolsa de valores nos anos 2000. Conforme observado, apesar de o número de sociedades de economia mista representar somente 7% do total de empresas listadas, sua capitalização de mercado supera os 17%. A despeito da maior exposição aos regramentos do mercado de capitais, as práticas de governança corporativa de tais companhias estão, de certa forma, defasadas em relação aos avanços de autorregulação tanto brasileira quanto internacional. A esse respeito, a recente introdução da “Lei das Estatais” deverá diminuir ou, talvez, inverter a defasagem de adesão a práticas de governanças das SEMs listadas comparadas às companhias privadas. Os recentes casos envolvendo algumas SEMs no Brasil demonstram que houve falhas nos sistemas de governança de tais companhias. Falhas que podem ser atribuídas à estrutura de governança ainda incipiente e a práticas que não colocam o interesse da companhia como o objeto das responsabilidades de seus administradores. Embora os níveis diferenciados de listagem representem um avanço da autorregulação do mercado brasileiro que possibilitou grande desenvolvimento do nosso mercado de capitais, observou-se neste relatório que as SEMs listadas permaneceram, em sua maioria, fora dessas regras – nesse momento tais regras são objeto de proposta de revisão para patamares ainda mais elevados de governança. Dado o elevado potencial para conflito de interesses nas SEMs – objetivos por vezes divergentes entre a atuação na promoção de políticas públicas ou o não alinhamento de interesses entre as diferentes classes de acionistas –, uma melhor estrutura de
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governança corporativa é vital para que as SEMs não se descolem das demais companhias listadas no país. O resultado dessa defasagem de suas práticas pode ser observado na perda de valor ao longo do tempo, quando comparadas com companhias de capital puramente privado, sobretudo aquelas listadas nos segmentos especiais de governança corporativa. As recentes reformas e novidades na legislação que abrange as SEMs podem ter efeito positivo sobre as práticas de governança de tais companhias: o advento da Lei n. 13.303/2016, aliado à maior percepção dos riscos aos quais as SEMs estão expostas em termos políticos, deve contribuir para que as lacunas nas práticas de governança observadas ao longo deste relatório sejam devidamente corrigidas.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Decreto n. 8.945, de 27 de dezembro de 2016. Regulamenta, no âmbito da União, a Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispõe sobre as sociedades por ações. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990. Cria o Programa Nacional de Desestatização, e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 9.292, de 12 de julho de 1996. Dispõe sobre a remuneração dos membros dos conselhos de administração e fiscal das entidades que menciona e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 9.491, de 9 de setembro de 1997. Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização, revoga a Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990, e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 12.353, de 28 de dezembro de 2010. Dispõe sobre a participação de empregados nos conselhos de administração das empresas públicas e sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas e demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 23 mar. 2017.
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______. Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. CAF (Corporación Andina de Fomento). Lineamientos para el Buen Gobierno Corporativo de las Empresas del Estado. CAF: 2010. Disponível em: . Acesso em: 28 mar. 2017. CMN (Conselho Monetário Nacional). Resolução n. 3.198, de 27 de maio de 2004. Altera e consolida a regulamentação relativa à prestação de serviços de auditoria independente para as instituições financeiras, demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil e para as câmaras e prestadores de serviços de compensação e de liquidação. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Resolução n. 3.380, de 29 de junho de 2006. Dispõe sobre a implementação de estrutura de gerenciamento do risco operacional. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Circular n. 3.542, de 12 de março de 2012. Divulga relação de operações e situações que podem configurar indícios de ocorrência dos crimes previstos na Lei n. 9.613, de 3 de março de 1998, passíveis de comunicação ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf). Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017. ______. Circular n. 3.583, de 12 de março de 2012. Altera a Circular n. 3.461, de 24 de julho de 2009, que consolida as regras sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei n. 9.613, de 3 de março de 1998. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2017.
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IBGC (Instituto Brasileiro de Governança Corporativa). Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa. 5ª edição. São Paulo, SP: IBGC, 2015. ______. Cota para Mulheres. São Paulo, SP: IBGC, 2013. (Série Carta de Opinião). ______. Governança de Sociedades de Economia Mista. São Paulo, SP: IBGC, 2015. (Série Carta de Opinião). ______. Sociedade de Economia Mista. São Paulo, SP: IBGC, 2015. (Série Carta Diretriz, 5). ______. Boas Práticas de Governança Corporativa para Sociedades de Economia Mista. São Paulo, SP: IBGC, 2015. (Série Cadernos de Governança Corporativa, 14). ______. Relatório de Mulheres na Administração das Empresas Brasileiras Listadas. São Paulo, SP: IBGC, 2009. ______. Relatório de Mulheres na Administração das Empresas Brasileiras Listadas. 2ª edição. São Paulo, SP: IBGC, 2011. ______. Remuneração dos Administradores. 5ª edição. São Paulo, SP: IBGC, 2015. ______. Perfil dos Conselhos de Administração. São Paulo, SP: IBGC, 2016. OECD (Organisation for Economic Co-Operation And Development). Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. OECD: 2015. Disponível em: . Acesso em: 28 mar. 2017. THE WORLD BANK. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: a toolkit. The World Bank: 2014. Disponível em: . Acesso em: 28 mar. 2017.
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ANEXO – METODOLOGIA
ORIGEM DOS DADOS Para a elaboração da pesquisa, foram utilizados os dados de estrutura e composição do conselho de administração de sociedades de economia mista com ações listadas na BM&FBOVESPA. Essas informações referem-se ao exercício social de 2016, divulgadas no Formulário de Referência (FR) das empresas listadas (instituído pela Instrução Normativa 480 da Comissão de Valores Mobiliários – CVM, em dezembro de 2009). Os dados sobre os cargos da administração e os profissionais que os ocupam foram coletados do campo 12 do FR, com o auxílio da BM&FBOVESPA, que forneceu os dados compilados de acordo com as informações registradas pelos próprios emissores no FR. A fim de obter dados adicionais sobre capitalização de mercado, receita líquida e lucro, foi realizada consulta na base de dados da ADVFN. A análise dos dados publicados no FR de 2016 foi precedida pela definição e classificação da amostra e pela validação dos dados.
DEFINIÇÃO DA AMOSTRA Ao longo da etapa de tratamento e consolidação dos dados foram desconsideradas empresas que: i. negociam seus títulos mobiliários em outros segmentos (Bovespa Mais, Certificado de Investimento em Fundo de Ações, ADRs, Programa de BDR ou CDA e Mercado de Balcão Organizado); ii. apresentam a seguinte situação de espécie de controle acionário: privado ou estrangeiro; iii. empresa com espécie de controle acionário estatal sem participação de acionista privado (o único caso registrado foi o BNDESPAR, empresa controlada integralmente pelo BNDES).
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CLASSIFICAÇÃO DA AMOSTRA As trinta empresas da amostra foram classificadas de acordo com os critérios: i. Segmentos de listagem A referência são os segmentos diferenciados de governança corporativa da BM&FBOVESPA (Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1) e as demais empresas listadas no segmento Tradicional. ii. Setor e subsetor de atividades A classificação adotada é a denominação oficial de setores utilizada pela BM&FBOVESPA para companhias listadas32. iii. Receita líquida e lucro As informações foram retiradas da base de dados da ADVFN. Na data da coleta (março de 2017), não havia informação disponível no sistema para seis empresas. iv. Tamanho do conselho de administração A análise do tamanho tem como referência: (i) o número mínimo de três conselheiros conforme definido na Lei n. 6.404 de 1976 (“Lei das SA”); e (ii) a recomendação entre cinco e onze membros do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC. v. Avaliação do conselho Foi observado a previsão formal da prática de avaliação do conselho pelas empresas da amostra. A base de verificação foi o Formulário de Referência, o estatuto social e/ou o regimento interno do conselho, se existente. vi. Comitês Informação referente à existência de pelo menos um comitê de assessoramento ao conselho de administração da empresa, de acordo com informações divulgadas pelas empresas no Formulário de Referência. Diante da pluralidade de nomenclaturas atribuídas e da diversidade de temas sob a responsabilidade de um único comitê, optou-se por apresentar os temas abordados pelos comitês. A contagem, portanto, é das empresas que abordam o tema por meio de seus comitês.
32. Para maiores informações, acesse: < http://www.bmfbovespa.com.br/pt_br/produtos/listados-a-vista-e-derivativos/ renda-variavel/acoes/classificacao-setorial/>.
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vii. Independência e interferência política As informações referem-se a previsões formais estatutárias de indicação de membros para posições no conselho de administração e diretoria executiva pelos acionistas controladores. viii. Estrutura e práticas de remuneração Foram utilizadas as informações disponibilizadas no campo 13 do FR em matéria de tipo de remuneração praticada: fixa, variável e por participação em reuniões, bem como outros normativos no caso de lei ou regulamentação de órgão público específico a qual a SEM esteja subordinada. ix. Gerenciamento de risco Verificação de previsão formal de prática de gerenciamento de riscos adotado pela companhia divulgada no FR. x. Mecanismo de conduta Verificação de previsão formal de código de conduta e políticas corporativas em matéria de desvios de conduta ética, prevenção à atos de natureza ilícita, corrupção e/ou lavagem de dinheiro divulgados no FR. xi. Transações entre partes relacionadas Verificação de previsão formal de política de transações entre partes relacionadas adotada pela companhia e divulgado no FR. Em relação aos conselheiros, a amostra é composta por 271 assentos efetivos em conselhos de administração – sendo excluídos assentos ocupados por conselheiros suplentes –, classificados da seguinte maneira: i. Classe de conselheiros e independência As três classes de conselheiros utilizadas são conselheiro interno, externo e independente. A propósito dos “conselheiros independentes”, foi considerada a classificação informada pelas empresas no FR, no qual a própria empresa indica quais são os conselheiros que se enquadram na definição de independente requerida pela BM&FBOVESPA. Para as empresas listadas nos segmentos diferenciados de governança da BM&FBOVESPA, a definição de conselheiro independente é contratualmente prevista em conformidade com os termos do regulamento de listagem33.
33. Disponível em: .
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Definição de conselheiros por classe adotada na pesquisa:
• Interno Conselheiros que ocupam posição de diretores ou que são empregados da organização. • Externo Conselheiros que não ocupam cargo de diretores e não são funcionários da organização, mas que não são identificados no FR como independentes. • Independente Conselheiros explicitamente identificados como independentes no FR. De acordo com a BM&FBOVESPA o conselheiro independente caracteriza-se por: (i) não ter nenhum vínculo com a companhia, exceto participação de capital; (ii) não ser acionista controlador, cônjuge ou parente até segundo grau daquele, ou não ser ou não ter sido, nos últimos 3 (três) anos, vinculado a sociedade ou entidade relacionada ao acionista controlador (pessoas vinculadas a instituições públicas de ensino e/ou pesquisa estão excluídas desta restrição); (iii) não ter sido, nos últimos 3 (três) anos, empregado ou diretor da companhia, do acionista controlador ou de sociedade controlada pela companhia; (iv) não ser fornecedor ou comprador, direto ou indireto, de serviços e/ou produtos da companhia, em magnitude que implique perda de independência; (v) não ser funcionário ou administrador de sociedade ou entidade que esteja oferecendo ou demandando serviços e/ou produtos à companhia, em magnitude que implique perda de independência; (vi) não ser cônjuge ou parente até segundo grau de algum administrador da companhia; e (vii) não receber outra remuneração da companhia além daquela relativa ao cargo de conselheiro (proventos em dinheiro oriundos de participação no capital estão excluídos desta restrição). ii. Conselheiro eleito pelo controlador Informação referente ao número de membros titulares do conselho de administração eleito na forma da lei pelo acionista controlador da companhia, conforme divulgado no FR. iii. Prazo de mandato As informações referentes ao tempo de duração do mandato estão organizadas em: média, máxima e mínima. A “Lei das SA” define que o mandato não poderá ser superior a três anos, enquanto o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa recomenda que o mandato não ultrapasse
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
dois anos. Os regulamentos do Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1 estabelecem mandato unificado de, no máximo, dois anos. iv. Gênero O relatório apresenta informações sobre a presença de mulheres nos conselhos em relação ao total de membros efetivos, de acordo com os dados sobre os membros do conselho divulgados no FR. v. Faixa etária As informações referentes a idade estão agrupadas em seis faixas de idade, são elas: 30 a 39 anos; 40 a 49 anos; 50 a 59 anos; 60 a 69 anos; 70 anos ou mais. Os dados apresentados foram obtidos a partir da data de nascimento dos conselheiros divulgadas no FR. vi. Profissão As quatro profissões com maior presença entre os conselheiros – engenheiro, administrador, economista, advogado– foram apresentadas, e as demais, com baixa representatividade, foram agrupadas em “outras”. A informação foi obtida a partir de dados sobre a formação profissional do conselheiro divulgado no FR.
APRESENTAÇÃO E VALIDAÇÃO DOS DADOS Dada a dispersão de alguns dados analisados, optou-se nessas ocasiões pela apresentação dos resultados a partir de diferentes variáveis estatísticas, notadamente a ”mediana”, em vez da “média” exclusivamente. Foram igualmente utilizados como medidas de exposição dos resultados os valores “mínimo” e “máximo”. Uma vez registradas inconsistências nos resultados ou informações coletadas, foram realizadas revisões e ajustes dos dados apresentados. A responsabilidade pela veracidade dos dados utilizados para as informações apresentadas no FR e outros documentos corporativos recai sobre as próprias companhias objeto de análise que divulgam suas informações.
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GOVERNANÇA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS LISTADAS NO BRASIL
Categoria
Receita R$ milhões (2015)
Lucro R$ milhões (2015)
Funcionários
Estadual
Categoria A
2.240
156
2.472
BB SEGURIDADE PARTICIPAÇÕES S.A.
Novo Mercado
Financeiro e Outros - Previdência e Seguros
Federal
Categoria A
Não Disponível
Não Disponível
152
BCO AMAZONIA S.A.
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Federal
Categoria A
1.450
249
3.186
BCO BRASIL S.A.
Novo Mercado
Financeiro e Outros - Intermediários Financeiros
Federal
Categoria A
182.370
15.800
109.191
BCO ESTADO DE SERGIPE S.A. – BANESE
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Estadual
Categoria A
611
27
1.038
BCO ESTADO DO PARA S.A.
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Estadual
Categoria A
1.340
204
1.959
BCO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL S.A.
Nível 1
Financeiro e Outros - Intermediários Financeiros
Estadual
Categoria A
9.670
880
11.098
BCO NORDESTE DO BRASIL S.A.
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Federal
Categoria A
2.190
43
7.231
BRB BCO DE BRASILIA S.A.
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Estadual
Categoria A
2.740
151
3.271
CEMIG DISTRIBUICAO S.A.
Tradicional
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria B
Não Disponível
Não Disponível
Não Disponível
CEMIG GERACAO E TRANSMISSAO S.A.
Tradicional
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria B
Não Disponível
Não Disponível
Não Disponível
55
Setor
Financeiro e OuTradicional tros - Intermediários Financeiros
Segmento de listagem
BANESTES S.A. – BCO EST ESPIRITO SANTO
Empresa
Controlador
ANEXO – EMPRESAS DA AMOSTRA
56
CENTRAIS ELET BRAS S.A. – ELETROBRAS
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Federal
Categoria A
32.590
14.950
23.533
CENTRAIS ELET DE SANTA CATARINA S.A.
Nível 2
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
6.860
131
3.329
CESP – CIA ENERGETICA DE SAO PAULO
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
2.950
61
855
CIA CATARINENSE DE AGUAS E SANEAM.-CASAN
Utilidade Pública Tradicional - Água e Saneamento
Estadual
Categoria A
797
11
2.581
CIA CELG DE PARTICIPACOES - CELGPAR
Tradicional
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
51
618
2.095
CIA ENERGETICA DE BRASILIA
Tradicional
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
2.430
89
951
CIA ENERGETICA DE MINAS GERAIS – CEMIG
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
21.290
2.490
7.860
CIA ESTADUAL DE DISTRIB ENER ELET-CEEE-D
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
3.380
514
2.784
CIA ESTADUAL GER.TRANS. ENER.ELET-CEEE-GT
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
661
85
1.313
CIA PARANAENSE DE ENERGIA – COPEL
Nível 1
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
14.730
1.270
8.628
CIA SANEAMENTO BASICO EST SAO PAULO
Utilidade Pública Novo Mer- Água e Saneacado mento
Estadual
Categoria A
11.710
536
15.015
CIA SANEAMENTO DE MINAS GERAIS-COPASA MG
Utilidade Pública Novo Mer- Água e Saneacado mento
Estadual
Categoria A
3.830
12
11.986
CIA SANEAMENTO DO PARANA – SANEPAR
Utilidade Pública Tradicional - Água e Saneamento
Estadual
Categoria A
2.970
438
7.417
ELETROBRÁS PARTICIPAÇÕES S.A. – ELETROPAR
Tradicional
Federal
Categoria A
Não Disponível
Não Disponível
4
Utilidade Pública Energia Elétrica
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EMAE - EMPRESA METROP. AGUAS ENERGIA S.A.
Tradicional
Utilidade Pública Energia Elétrica
Estadual
Categoria A
198
60
455
MGI – MINAS GERAIS PARTICIPAÇÕES S.A.
Tradicional
Financeiro e Outros - Outros
Estadual
Categoria B
Não Disponível
Não Disponível
Não Disponível
PETROLEO BRASILEIRO S.A. PETROBRAS
Petróleo, Gás e Biocombustíveis Tradicional - Petróleo, Gás e Biocombustíveis
Federal
Categoria A
321.640
35.170
78.470
SAO PAULO TURISMO S.A.
Tradicional
Consumo Cíclico Viagens e Lazer
Municipal
Categoria A
Não Disponível
Não Disponível
Não Disponível
TELEC BRASILEIRAS S.A. TELEBRAS
Telecomunicações Tradicional - Telecomunicações
Federal
Categoria A
45
236
356
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