DESAFIOS E DIVERSIDADES NA GESTÃO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA EM PEQUENOS E MÉDIOS MUNICÍPIOS Andréa Cristina Santos de Jesus1 RESUMO Este artigo apresenta os resultados de uma pesquisa acerca da gestão e implementação do Programa Bolsa Família em pequenos e médios municípios brasileiros, nela foram considerados como base empírica Caicó e Cerro Corá, entes municipais localizados na Região do Seridó Potiguar. Esses processos foram abordados pela perspectiva da capacidade dos pequenos e médios municípios para a implementação do Programa; ou seja, as condições de seu funcionamento, o desenvolvimento de ações complementares e o atendimento pelo Programa da população rural dos municípios estudados Palavras- Chave: Gestão; Programa Bolsa Família; Municípios ABSTRTACT This article presents the results of a survey about the management and implementation of Bolsa Familia in medium and small municipalities, it was considered as an empirical basis and Caico Cerro Cora, local entities located in the Region Seridó Potiguar. These processes have been addressed from the perspective of the capacity of small and medium-sized municipalities to implement the program, the conditions of its functioning, the development of complementary actions by the Program and the care of the rural population of the cities studied Key Words: Management; Bolsa Família Program; Municipalities

INTRODUÇÃO O território de implementação de programas sociais se constitui em um campo privilegiado para a análise dos processos de gestão que se fazem presentes na realidade local dos municípios brasileiros e dos desdobramentos que deles resultam. No presente artigo o Programa Bolsa Família2 é explorado por essa perspectiva, procurando entender e problematizar esse referencial, ao tomar por base empírica um pequeno e um médio município do Estado do Rio Grande do Norte, mais precisamente na Região do Seridó Potiguar. 1

Doutora. Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). [email protected] No âmbito das políticas públicas de cunho social voltadas para o enfrentamento da pobreza no Brasil, o Programa Bolsa Família se insere como o desenho atualmente resultante dos Programas de Transferência de Renda, após sucessivas experiências desenvolvidas tanto no âmbito federal quanto nas esferas estaduais e municipais. Instituído pela medida provisória n.132, de 20/10/2003, convertida na Lei n.10. 836 de 09/01/2004, o Programa Bolsa Família se apresenta como o resultado da “unificação dos procedimentos da gestão e execução das ações de transferência de renda no Governo Federal” (LEI 10.836/2004, p. 1).

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De uma forma mais ampla, o objetivo deste estudo consiste não somente na apreensão desses desafios e diversidades presentes na gestão e implementação do Programa, mas também na verificação se eles ocorrem de maneira diferenciada em municípios de portes distintos A escolha de suas bases empíricas foi pautada no porte populacional3. Sendo assim, foram escolhidas duas municipalidades: a primeira, de pequeno porte, Cerro Corá; a segunda, de médio porte, Caicó. Além do porte populacional, foi tomado como critério para a escolha dos municípios o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)4. Foram então selecionados um município de pequeno porte, também por ser aquele com o menor IDH-M da Região, e um município de médio porte com o maior IDH-M. Na busca por atingir o objetivo proposto, o artigo foi estruturado em duas partes considerando inicialmente a presente introdução. Na seguinte é traçado o mosaico propriamente dito dos desafios e diversidades presentes na gestão Programa do Bolsa Família em pequenos e médios municípios, seguida das considerações finais e referências.

2. A GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO TERRITÓRIO DE IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS SOCIAIS: a experiência de Caicó e Cerro Corá Na busca da compreensão de desafios e diversidades presentes na gestão do Programa Bolsa Família nos municípios de Caicó e Cerro Corá, foi verificada a dinâmica do processo de gestão do Programa nesses territórios. Foi observado que determinados aspectos desse arranjo se colocaram mais expressivos e presentes tanto na observação realizada in loco quanto nos relatos dos sujeitos entrevistados. Portanto, na análise e aprofundamento dos pontos que se manifestaram relevantes para o entendimento da realidade estudada, considerou-se inicialmente a capacidade dos pequenos e médios municípios para a implementação do Programa; ou seja, as condições de funcionamento, o desenvolvimento de ações 3

Conforme disposto na Política Nacional de Assistência Social (2004), o grupo dos pequenos municípios está estratificado em dois subgrupos. No primeiro, encontram-se os municípios de pequeno porte 1, cuja população chega a 20.000 habitantes; no segundo, os de pequeno porte 2, com população variando de 20.001 a 50.000 habitantes. No entanto, para efeitos desta pesquisa, foi considerado este último grupo em sua conformação integral com relação ao porte populacional, ou seja, um único grupo de até 50.000 habitantes. Os médios municípios, por essa perspectiva, estão caracterizados pela presença de sua população em uma faixa que compreende de 50.001 a 100.000 habitantes. 4 Consiste em uma adaptação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que permite captar a situação de desenvolvimento humano para os estados e municípios. É constituído de 3 subíndices: Longevidade – IDHM-L; Educação – IDHM-E; Renda – IDHM-R.

complementares por parte do poder público municipal e o atendimento pelo Programa da população rural dos municípios estudados. O contexto da gestão desse Programa na esfera política local é o que Arretche (2006, p. 30) qualifica como um campo de incertezas, ressaltando, assim, o caráter não previsível da ação pública, que é “caracterizada por incoerências, ambiguidades e incertezas em todos os momentos do processo”. O processo de implementação do Bolsa Família, além da transferência do benefício às famílias, inclui, também, na esfera local, a oferta de ações complementares sob a responsabilidade do governo municipal, o que transforma a operacionalização do Programa em um processo dinâmico e complexo No desenvolvimento da investigação, constatou-se que, embora o conjunto das atividades que perfazem o processo de implementação do Programa estivesse estabelecido no seu desenho, elas ocorrem de modo diversificado nas diferentes bases territoriais pesquisadas. A diferenciação encontrada é resultante de uma combinação de fatores oriundos do arranjo institucional do Programa, mais especificamente da forma como está consolidado em ambos os municípios, principalmente no que concerne à estruturação física do Programa, o que provoca desdobramentos no atendimento realizado nos CRAS - Centros de Referência da Assistência Social 5, nos quais normalmente são desenvolvidas as ações complementares do Bolsa Família6. Entre as decorrências desse fato, é constatado que em Caicó, devido o Cadastro Único estar localizado distante do CRAS, ocorre a diminuição do fluxo de beneficiários que o procuram/frequentam, pois é observado que parte significativa das demandas dos beneficiários por atendimento do Bolsa Família relaciona-se às atividades do Cadastro Único (73,8%7 do total de atendimentos). Dessa forma, o

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O atendimento socioassistencial realizado nesses Centros tem seu público prioritário composto pelas famílias beneficiárias do programa, especialmente as que apresentam dificuldades no cumprimento das condicionalidades (BARATTA et al., 2008, p. 334). 6 As ações complementares constituem-se em ações regulares, ofertadas pelas três esferas de governo – União, estados e municípios – e pela sociedade civil, voltadas ao desenvolvimento das capacidades das famílias cadastradas no Cadastro Único, principalmente as beneficiárias do PBF, contribuindo para a superação da situação de pobreza e de vulnerabilidade social em que se encontram. Seu objetivo é complementar e potencializar os impactos proporcionados pelas transferências condicionadas de renda. A articulação dessas ações complementares com o PBF contribui para combater o quadro de desigualdades e para promover a inclusão social. Porém, para que elas sejam mais efetivas, é necessário considerar a realidade local e as especificidades da população a ser atendida (MDS – PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, 2010). 7 Valores mensurados através de levantamento in loco realizado nas bases de atendimento do Bolsa Família (CRAS e Cadastro único) em Caicó e Cerro Corá, durante um período de 90 dias (2º trimestre de 2009). Compreendem atividades como: atualização de dados, solicitação de informações, cadastramento inicial (quando o sistema está aberto para novos cadastros), entre outras.

beneficiário do Programa passa a buscar o atendimento no Cadastro Único em detrimento de ir ao CRAS. Ocorre, portanto, uma baixa adesão dos beneficiários aos serviços ofertados por esse equipamento social, nesse sentido, o objetivo de emancipação das famílias via ações complementares fica comprometido, em decorrência dessa escassa frequência dos beneficiários ao CRAS, e consequentemente ao conjunto de ações desenvolvidas. No caso de Cerro Corá, o arranjo existente no CRAS, que conta com a união entre Cadastro Único e atendimento socioassistencial em único espaço, revela-se positivo, já que os profissionais que nele atuam trabalham em conjunto com o técnico responsável pelo Cadastro Único, o que facilita o fluxo de informações entre esses profissionais. Como pode ser observado, em Caicó, as peculiaridades do arranjo da estrutura física do Programa resultam em desdobramentos no seu processo de implementação, revelando dificuldades a serem enfrentadas no que concerne à condução das atividades complementares e do atendimento socioassistencial. Um aspecto comum às duas realidades estudadas refere-se às condições em que os profissionais realizam o trabalho socioassistencial8 com as famílias beneficiárias.A situação dos profissionais envolvidos com o atendimento do público do Bolsa Família em Cerro Corá não difere daquela encontrada em Caicó. A realidade presente nesses dois territórios de implementação do Bolsa Família leva à problematização acerca do papel dos profissionais do CRAS nos resultados desse Programa. A prática profissional dos envolvidos nesse atendimento é indissociável de sua percepção acerca do trabalho, de como ele se sente em relação a essa atividade, aos seus pares e ao público atendido; de sua segurança, oriunda das relações trabalhistas; bem como dos resultados e do reconhecimento da importância de suas ações. Portanto, a realidade encontrada nas bases pesquisadas remete a um contexto de precariedade das condições de trabalho e de vulnerabilidade dos profissionais, pois eles são contratados através de processo seletivo simplificado, nos moldes de um funcionário temporário, o que caracteriza um vínculo precário e provisório, implicando

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As famílias que constituem o público-alvo do Bolsa Família, pela própria condição de acesso ao Programa, têm sua vivência permeada pela pobreza e pela vulnerabilidade social. Nesse ponto, a transferência de renda é importante, porém não suficiente para assegurar-lhes a dignidade e a proteção que se fazem necessárias. Torna-se, portanto, indispensável na perspectiva de emancipação dessas pessoas a ocorrência do trabalho socioassistencial desenvolvido nos CRAS, seja através do acompanhamento das famílias que não conseguiram cumprir com as condicionalidades, seja pela oferta de ações complementares voltadas para a capacitação e a inserção no mercado de trabalho.

em constantes substituições na equipe e repercutindo nos resultados de sua prática profissional. Entre as decorrências dessa situação, pode-se destacar que a rotatividade na contratação dos profissionais revela uma fragilidade na condução do trabalho executado com as famílias beneficiárias. Essa é a constatação de um dos elementos de tensão presentes na tessitura da implementação do Bolsa Família, implicando assim mais um desafio a ser vencido na gestão do Programa, o qual está diretamente relacionado à realização de concurso público para provimento dos cargos ligados ao atendimento das demandas ao Programa, bem como a um adequado gerenciamento desses recursos humanos no âmbito da esfera municipal. Entretanto, as dificuldades e os desafios enfrentados na gestão do Programa não se restringem aos aspectos já considerados. O Bolsa Família, além da transferência monetária, também tem o propósito de estabelecer articulação de diferentes ações complementares9. Estas, ao chegarem de forma integrada às famílias pobres, propõem-se a contribuir para o desenvolvimento de capacidades dos membros das famílias e para a ampliação de suas possibilidades de escolha, de modo a incluir socialmente os indivíduos e os núcleos familiares. A realidade encontrada no que se refere à viabilização dessas ações é similar ao estudo efetuado por Silva et al. (2008a, p. 121) em municípios do Maranhão e do Piauí, nos quais foi constatado: Também foi indicado que não são realizadas ações complementares e encaminhamentos para outros programas, de modo sistemático, de pessoas das famílias beneficiárias, o que reconhecem revelar um limite para a criação de condições efetivas de autonomização dessas famílias, conforme preconizado pelo programa.

Em função dessa situação observada, a possibilidade de emancipação das famílias, preconizada nos objetivos do Programa, fica comprometida, evidenciando que mudanças mais profundas na qualidade de vida dessas pessoas deixam de acontecer. A ocorrência em questão é resultante de problemas na implementação do Programa, identificados, sobretudo, no formato das capacitações ofertadas nos municípios. Também ocorrem dificuldades na condução local do Programa, relacionadas principalmente ao planejamento das ações, já que são restritas somente à oferta de

Esse conjunto de ações está direcionado à geração de trabalho e renda, à qualificação profissional, enfocando também o aumento da escolaridade, e à viabilização de melhorias das condições habitacionais, de tal forma que ocorram avanços nas condições de vida dessas famílias

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cursos de capacitação, sem o devido acompanhamento das pessoas capacitadas em sua inserção no mercado de trabalho. O resultado dessas ações é, portanto, produto de diversos fatores, passando inicialmente pela descontinuidade dessas capacitações, a inadequação dos cursos ao perfil dos beneficiários, bem como ocorre uma baixa participação dos homens nas capacitações ofertadas Essa ocorrência, conforme o levantamento empírico realizado tem como elemento explicativo a feminilização dessas ações, o que implica a dissociação entre a realidade

local

(principalmente

em

Cerro

Corá,

que

é

um

município

predominantemente rural) e as temáticas exploradas. Ou seja, cursos para atrair a clientela masculina precisam ser de seu interesse e estar relacionados com os seus afazeres, o seu cotidiano rural. É observado em ambos os municípios que a oferta dessas capacitações ocorre de maneira informal, sem um aporte especializado, carecendo de um adequado levantamento das necessidades do público-alvo a ser trabalhado, bem como do mercado

local,

pois

o

perfil

dos

possíveis

candidatos

também

tem

sido

desconsiderado. Ainda com relação à essas ações complementares, é observada a necessidade e a importância de sua avaliação, o que remete ao aspecto técnico de uma pesquisa avaliativa, ressaltado por Silva (2008) como o fornecimento de subsídios necessários à correção de desvios no decorrer da implementação de um programa. Contudo, está presente nesse contexto a inexistência de avaliação no processo em questão. Outra particularidade refere-se aos cursos ministrados no CRAS, que tanto em Caicó quanto em Cerro Corá, são orientados, na sua maioria, para o mercado informal. Isso implica reforçar a precariedade do trabalho dos membros das famílias beneficiárias, o que se agrava pelo fato de não possuírem recursos financeiros para, por exemplo, iniciarem um negócio próprio. Ademais, essas famílias não têm ainda acesso ao microcrédito. Essas capacitações em ambos os municípios, sem maiores diferenças entre eles, são desenvolvidas de modo limitado e em condições precárias, visto que: • • •

•

•

não atendem grande parte das famílias beneficiárias; são realizadas sem uma pesquisa mais detalhada acerca da realidade local e sobre quais cursos seriam mais adequados; interessam de sobremaneira às mulheres, em função do perfil da maioria dos cursos que são ministrados (cabeleireiro, manicure, artesanato, culinária, corte e costura etc.); consideram a realidade local de forma única, não promovendo diferenciação por público específico (homens, trabalhadores do campo etc.); não promovem a autonomia das famílias, por não aumentarem a empregabilidade das pessoas atendidas;

•

são realizadas sem uma avaliação de seus resultados, não identificando as dificuldades encontradas na implementação dos cursos e o que 10 poderia ser feito para ser reforçada a efetividade dessas ações.

O que se pode ressaltar no que se refere às ações complementares ofertadas nos dois municípios estudados é que não ocorre um processo contínuo e planejado de capacitação, não há um conjunto maior de ações complementares, um olhar mais amplo sobre essas atividades, enfim, falta o monitoramento e a profissionalização desse processo. Essas ocorrências comprometem os resultados do Programa nos municípios considerados, pois essas ações complementares não têm funcionado como “portas de saída”11, não promovendo, dessa forma, a emancipação das famílias beneficiárias, conforme previsto no desenho do Bolsa Família. Ainda em relação ao processo de gestão do Bolsa Família, deve ser dado destaque ao atendimento da população beneficiária residente na zona rural dos municípios pesquisados. Nesse aspecto, Caicó e Cerro Corá se diferenciam em função de suas características demográficas, pois, no primeiro, a população é predominantemente urbana (90,7%), enquanto no outro essa condição é oposta, tendo a predominância da população rural (54% da população total). Apesar desses dados, deve ser enfatizado que em Cerro Corá o CRAS encontra-se localizado em área exclusivamente urbana, atendendo cotidianamente, no mesmo formato, população beneficiária rural e urbana ao mesmo tempo, não ocorrendo

diferenciação

nesse

atendimento

atentando

para

a

diversidade12

encontrada. Em Caicó, a situação não é diferente. No entanto, em função da pequena população rural existente nesse município, os desdobramentos desse fato acabam por se revelar menos expressivos. A população rural beneficiária do Programa fica, portanto, nos dois municípios, submetida a uma situação que tem como consequências mais recorrentes: • inexistência de atendimento socioassistencial (excetuando as ações esporádicas realizadas pelo CRAS de Cerro Corá), que somente ocorre quando os beneficiários se deslocam para o meio urbano; • não participação das famílias beneficiárias nas capacitações; • ocorrência de capacitações que não são pertinentes à realidade do meio rural; • dificuldade de transporte no deslocamento dos beneficiários para os CRAS, em função da escassez tanto de transporte quanto de recursos para pagá-lo. 10

Nesse caso, estão sendo considerados por efetividade os impactos diretos e indiretos dos serviços prestados na vida do público usuário e da comunidade, referindo-se a resultados, impactos e efeitos (SILVA, 2008). 11 Oportunidades de inserção social e profissional dos membros das famílias beneficiárias do Programa. 12 Em Cerro Corá, foi constatado que esporadicamente ocorre uma ação diferenciada para a população rural, denominada “CRAS em ação”, entretanto ela ocorre com periodicidade mínima anual, sendo normalmente motivada pela necessidade de atualização cadastral quando exigida pelo MDS.

Os limites apontados indicam desafios que precisam ser considerados para o atendimento da população rural de pequenos e médios municípios, que por suas próprias características já apresentam deficiências no atendimento às demandas por serviços e produtos sociais de seus cidadãos. Como pode ser observado, existe uma situação de precariedade estrutural que precisa ser vencida. Fica claro que a atuação do Programa nesses territórios limita-se tão somente à transferência monetária às famílias, como se a população fosse carente apenas de renda, deixando-a à margem do trabalho socioassistencial, da participação nas capacitações oferecidas pelos CRAS e sem ações específicas para minimizar a situação de pobreza nesse cenário rural. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS O Programa Bolsa Família, quando situado na esfera local, é uma ação pública de ampla atuação que extrapola os limites de uma simples transferência de renda. No que se refere à capacidade que os municípios estudados possuem para a implementação do Programa, sua conformação está pautada no fato de que, apesar de o desenho do Programa ser único, ele apresentou desdobramentos diferenciados em conformidade com a realidade de cada município pesquisado. O arranjo institucional, a estrutura e o seu funcionamento na esfera local têm peculiaridades que se mostraram diferenciadas nas bases consideradas. Reforçando esse ponto de análise, cabe destacar que as estruturas administrativa e operacional necessárias para a implementação do Programa ainda se mostraram deficientes, tanto em Cerro Corá quanto em Caicó, precisando, para a consolidação desse processo, que sejam reavaliadas, de modo a atender efetivamente as demandas presentes no âmbito dos pequenos e médios municípios brasileiros. REFERÊNCIAS ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICCO, E. (Org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. 4. ed. São Paulo: Cortez, Instituto de Estudos Especiais, 2006. p. 29-39. BARATTA, Tereza et al. (Coord.). Capacitação para implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS e do Programa Bolsa Família – PBF. Rio de Janeiro: IBAM; Unicarioca; Brasília: MDS, 2008.

BRASIL. Presidência da República. Lei n. 10.836 de 09 de janeiro de 2004. Cria o Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 7 jan. 2010. BRASIL. Programa Bolsa Família. Disponível em: . Acesso em: 6 mar. 2010. BRASIL. Secretaria Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social, Brasília, nov. 2004. SILVA, Maria Ozanira da Silva e (Coord.). O Bolsa Família no enfrentamento à pobreza no Maranhão e Piauí. São Paulo: Cortez; Teresina: Editora da UFPI, 2008a. __________________________; YAZBEK, Maria Carmelita; GIOVANNI, Geraldo di. A política social brasileira no século XXI: a prevalência dos programas de transferência de renda. 4. ed. rev e atual. São Paulo: Cortez, 2008.