A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

ESTADO BRASILEIRO

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

Rio de Janeiro, 2016

FGV/DAPP Diretor Marco Aurelio Ruediger DAPP (21) 37994300 | www.dapp.fgv.br | [email protected]

EXPEDIENTE EQUIPE DE EXECUÇÃO Coordenação Marco Aurelio Ruediger Pesquisadores Amaro Grassi Miguel Orrillo Rafael Martins de Souza Projeto gráfico Rebeca Liberatori Braga

Instituição de caráter técnico-científico, educativo e filantrópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurídica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matérias de caráter científico, com ênfase no campo das ciências sociais: administração, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econômico-social do país.

Escritório Praia de Botafogo 190, Rio de Janeiro | RJ, CEP 222509000 ou Caixa Postal 62.591 CEP 22257-970 | Tel (21) 3799-5498 | www.fgv.br Presidente Fundador Luiz Simões Lopes Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque

ESTADO BRASILEIRO A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

VISÃO GERAL

A Estrutura da Burocracia do Estado brasileiro é o primeiro estudo de uma série da FGV/DAPP sobre a burocracia brasileira, produzida a partir de dados sobre o funcionalismo público no Brasil em seus diversos níveis e esferas administrativas. O objetivo dessa série de estudos é jogar luz sobre o serviço público nos três níveis da federação e também entre os Três Poderes, oferecendo insumos para um debate acerca do tamanho do Estado brasileiro e da qualidade dos serviços prestados por esse corpo burocrático, em perspectiva comparativa com o restante do mundo. Pretende-se, assim, buscar respostas às preocupações mais recorrentes no debate público brasileiro, sobretudo em um momento em que voltam ao primeiro plano discussões sobre reformas no Estado brasileiro e na sua burocracia. Entre os resultados encontrados nessa primeira etapa da pesquisa, um dos mais destacados diz respeito à questão do papel dos municípios hoje dentro do pacto federativo vigente no Brasil. De acordo com o levantamento, o número de vínculos de servidores públicos municipais cresceu 210% entre 1998 e 2014, triplicando o total de funcionários nesse nível. O gasto per capita anual (o quanto cada brasileiro paga para manter essa estrutura) passou de R$ 216 para R$ 671. O crescimento é um reflexo, entre outras coisas, da municipalização de serviços previstos na Constituição de 1988, evidenciando uma sobrecarga de responsabilidades na ponta da estrutura federativa. Os municípios, nesse contexto, são levados a contratar mais servidores a fim de suprir a crescente demanda da sociedade por serviços públicos de qualidade, mas paga mal devido a sua reduzida capacidade fiscal em comparação com as demais esferas. O estudo apresenta, ao final, uma comparação entre os números de servidores públicos municipais por mil habitantes em todas as capitais brasileiras e também um enfoque especial sobre a cidade do Rio de Janeiro, com dados sobre o gasto com pessoal, em comparação com as capitais brasileiras. Os dados foram publicados no começo de setembro de 2016 no jornal “O Globo”, como parte de uma parceria da FGV/DAPP para a cobertura das eleições municipais.

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DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

EVOLUÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

Esta seção mostra a evolução dos vínculos de trabalho no serviço público entre 1998 e 2014, com base nos dados da RAIS, do Ministério do Trabalho. Nos gráficos a seguir, são apresentados dados sobre o número de vínculos geral e por nível administrativo (ente federativo). Os primeiros gráficos mostram o crescimento do contingente de funcionários públicos no Brasil entre 1998 e 2014. No período, houve um aumento de 71,6% na quantidade de vínculos no Brasil. Os municípios tiveram o crescimento mais acentuado (cerca de 210%), quase triplicando o seu contingente, no período analisado.

Número de vínculos (1998-2014)

Servidores Públicos - Brasil Servidores Públicos - Brasil 9.5 9.0 8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Níveis de Administração Pública Níveis de Administração Pública Brasil 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 1998

Federal

1999

Estadual

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: MTE/RAIS(1998-2014)

Municipal

Federal

Estadual

Municipal

Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 6

Os gráficos a seguir mostram a evolução do provimento (remuneração) anual médio por vínculo. Observase que, em todo Brasil, houve aumento da remuneração média dos servidores a partir de 2003, atingindo o patamar de R$ 43,5 mil em 2014. De acordo com o levantamento, os funcionários federais são os mais bem remunerados, enquanto os vínculos municipais recebem os menores rendimentos.

Provimento anual médio por vínculo (1998-2014)

Servidores Públicos - Brasil Servidores Públicos - Brasil 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Níveis de Administração Pública Níveis de Administração Pública

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Servidores Públicos - Brasil

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1999

Federal

2000

Estadual

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Municipal

Federal

Estadual

Municipal

Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014) Elaboração: FGV/DAPP

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DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Ao longo dos anos, houve um aumento do gasto anual com salários em todas os níveis da administração pública, nas regiões do país e nas três esferas da administração pública federal. O gráfico abaixo mostra a evolução desse gasto. De 1999 a 2014, houve um aumento total de cerca de 167% (em valores reais), passando de R$ 146,56 bilhões para R$ 391,79 bilhões. Já na comparação entre os entes federativos, os estados têm o maior gasto, mas os municípios apresentaram o maior crescimento, segundo o levantamento.

Gasto anual com salários dos vínculos (1999-2014)

Servidores Públicos - Brasil Servidores Públicos - Brasil 400 380 360 340 320 300 280 260 240 220 200 180 160 140 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Níveis de Administração Pública Níveis de Administração Pública

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Servidores Públicos - Brasil

170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 1999

Federal

2000

Estadual

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Municipal

Federal

Estadual

Municipal

Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014) Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 8

Na tentativa de mensurar, entre os anos 2000 e 2014, mesmo que panoramicamente, a eficiência do funcionalismo público brasileiro, passamos a analisar dois índices: (a) a distribuição do número de servidores públicos entre a população brasileira e (b) o gasto anual com a máquina pública per capita, ou seja, por cidadão brasileiro. Começamos observando o número de vínculos a cada mil habitantes. A proporção, no Brasil, aumentou 41,85% de 2000 a 2014. Em relação aos níveis da administração, o contingente de servidores municipais mais do que dobrou no período, chegando a 24 funcionários por mil habitantes. Servidores estaduais e federais tiveram um crescimento mais lento ao longo dos anos.

Vínculos por mil habitantes (2000-2014)

Servidores Públicos - Brasil Servidores Públicos - Brasil 45 44 43 42 41 40 39 38 37 36 35 34 33 32 31 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Níveis de Administração Pública Níveis de Administração Pública

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Servidores Públicos - Brasil

26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 2000

Federal

2001

Estadual

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Municipal

Federal

Estadual

Municipal

Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014) , IBGE Elaboração: FGV/DAPP

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DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Em relação ao gasto anual per capita com a folha de pagamentos dos servidores públicos, houve um crescimento superior a 100% entre 2000 e 2014, passando de R$ 932,40 para R$1.932,20.

Gasto anual per capita (2000-2014)

Servidores Públicos - Brasil Servidores Públicos - Brasil 2,000 1,900 1,800 1,700 1,600 1,500 1,400 1,300 1,200 1,100 1,000 900 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Níveis de Administração Pública Níveis de Administração Pública

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

Servidores Públicos - Brasil

850 800 750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 200 2000

Federal

2001

Estadual

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Municipal

Federal

Estadual

Municipal

Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014), IBGE Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 10

O gráfico abaixo revela que pelo menos 3 em cada 4 servidores públicos no Brasil são contratados em regime estatutário. A administração municipal é a esfera com menor percentual de servidores estatutários (63,9%) e com a maior proporção de funcionários sob o regime de CLT e não efetivos, o que sugere a busca do gestor municipal por alternativas para o aumento da prestação de serviços.

Regimes de contratação dos vínculos

(2014) Servidores Públicos

Servidores Públicos 10.89%

13.78%

75.33%

Estatutário

Não Efetivo

CLT

Municipal Estatutário

Municipal

Não Efetivo

CLT

18.48%

17.66%

63.86%

Estatutário

Não Efetivo

CLT

Estatutário

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Não Efetivo

DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

CLT

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

O PERFIL DO SERVIDOR MUNICIPAL

A segunda parte do estudo apresenta um breve perfil do servidor público municipal com foco na cidade do Rio de Janeiro — ainda em metodologia comparativa, mas agora entre as capitais brasileiras. Em primeiro lugar, são apresentadas as diferentes esferas administrativas do servidor municipal brasileiro em 2014. Como era de se esperar, podemos observar que 95,29% dos servidores municipais são do Executivo. Logo depois, apresentamos duas variáveis importantes comparando as capitais do Brasil: vínculos por mil habitantes e renda média. Esta breve análise pode ser visualizada também por região do Brasil. Finalmente, traçamos um perfil do servidor municipal carioca do Poder Executivo.

Outros 0.99% Autarquias 1.64% Legislativo 2.07%

Area

Esferas administrativas

Executivo 95.29% Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

Executivo

Legislativo

Autarquias

Outros

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 12

Esta seção revela a distribuição dos servidores municipais do Poder Executivo nas capitais brasileiras, oferecendo um panorama do funcionalismo nesses municípios. O primeiro gráfico mostra o número de vínculos por mil habitantes; o segundo, a remuneração média dos servidores por capital. Podemos observar que a cidade do Rio de Janeiro é a segunda cidade da região Sudeste com maior número de vínculos por mil habitantes, sendo a cidade de Vitória a primeira do ranking neste índice. Por outro lado, os vínculos empregatícios, que correspondem a estas cidades, são os menos remunerados. Entre as cidades da região Sudeste, os vínculos cariocas têm uma renda média de R$ 3,45 mil.

Distribuição de servidores municipais Vínculos por mil habitantes - 2014

Past GDP Brasil João Pessoa

38,88

Vitória

35,35

Palmas

32,68

Porto Velho

26,2

Boa Vista

23,46

Goiânia

21,33

Cuiabá

21,26

São Luís

20,83

Macapá

18,98

Curitiba

18,45

Teresina

18,36

Campo Grande

17,49

Natal

16,83

Aracaju

16,52

Florianópolis

16,39

Maceió

15,48

Recife

15,25

Rio de Janeiro

14,33

Belo Horizonte

13,46

Belém

12,44

São Paulo

12,22

Rio Branco

11,94

Manaus

11,41

Porto Alegre

11,2

Fortaleza

10,72

Salvador

7,47

Brasília 0 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Norte Norte Palmas Porto Velho

32,68 26,2

Boa Vista

23,46

Macapá

18,98

Belém 12,44 Rio Branco

11,94

Manaus

11,41

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

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DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Distribuição de servidores municipais Renda Média - 2014

Brasil Brasil Porto Alegre 5,97 mil Florianópolis

4,76 mil

São Paulo

4,05 mil

Campo Grande 4,04 mil Belo Horizonte 3,95 mil Salvador 3,91 mil Curitiba

3,82 mil

Fortaleza

3,72 mil

Manaus

3,62 mil

Rio de Janeiro

3,45 mil

Aracaju

3,17 mil

Vitória

3,14 mil

Teresina

3,14 mil

Recife

3,04 mil

Rio Branco

2,86 mil

Maceió

2,85 mil

Goiânia

2,84 mil

Natal

2,83 mil

Palmas

2,80 mil

Belém

2,76 mil

Macapá

2,66 mil

Porto Velho

2,62 mil

Cuiabá

2,38 mil

São Luís

2,35 mil

Boa Vista

2,03 mil

João Pessoa

1,61 mil

Brasília 0 0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

Norte Norte Manaus

3,62 mil

Rio Branco

2,86 mil

Palmas

2,8 mil

Belém 2,76 mil Macapá

2,66 mil

Porto Velho

2,62 mil

Boa Vista

2,03 mil

0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

6.5

7.0

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 14

Nordeste Nordeste João Pessoa

38,88

São Luís

20,83

Teresina

18,36

Natal 16,83 Aracaju

16,52

Maceió

15,48

Recife

15,25

Fortaleza

10,72

Salvador

7,47

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Centro Oeste Centro Oeste Goiânia

21,33

Cuiabá

21,26

Campo Grande

17,49

0

5

10

15

20

25

30

35

40

5

10

15

20

25

30

35

40

25

30

35

Sudeste Sudeste Vitória

35,35

Rio de Janeiro

14,33

Belo Horizonte 13,46 São Paulo

12,22

0

Sul Sul Curitiba

18,45

Florianópolis

16,39

Porto Alegre 11,2 0

5

10

15

20

40

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

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DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Nordeste Nordeste Salvador

3,91 mil

Fortaleza

3,72 mil

Aracaju

3,17 mil

Teresina

3,14 mil

Recife

3,04 mil

Maceió

2,85 mil

Natal

2,83 mil

São Luís

2,35 mil

João Pessoa

1,61 mil

0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

Centro Oeste Centro Oeste Campo Grande 4,04 mil Goiânia

2,84 mil

Cuiabá

2,38 mil

0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

5.5

6.0

6.5

7.0

Sudeste Sudeste 4,05 mil

São Paulo

Belo Horizonte 3,95 mil Rio de Janeiro

3,45 mil

Vitória

3,14 mil

0

0.5

1.0

Sul Sul Porto Alegre 5,97 mil Florianópolis

4,76 mil

Curitiba

3,82 mil

0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 16

Os gráficos abaixo mostram, por fim, o perfil dos servidores públicos do Poder Executivo no município do Rio de Janeiro, com recortes por sexo, escolaridade, faixa etária, regime de contratação, renda e tempo de emprego.

Perfil dos servidores no município do Rio de Janeiro 2014 Sexo

23.15%

76.85%

Feminino

Masculino

laridade

Feminino

Masculino

Escolaridade 0.34% 1.40% 5.03% 5.59% 5.68%

81.97%

Ensino médio completo

Até o 5° ano completo do ensino fundamental

Do 6° ao 9° ano incompleto do ensino fundamental

Ensino Médio Incompleto

Ensino fundamental completo

Educação superior incompleta

Educação superior completa

Até o 5ª ano Incompleto do Ensino Fundamental

Ensino Fundamental Completo Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

Do 6ª ao 9ª ano Incompleto do Ensino Fundamental

17 |

Educação Superior Incompleta

DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Educação Superior Completa

Idade 0.94% 16.28% 22.68%

26.30%

33.80%

18|--25

25|--35

35|--45

Regime jurídico18|--25

45|--55

25|--35

55 ou +

35|--45

45|--55

55 ou +

1.68%

98.32% Estatutário

Não efetivo

Estatutário

Não efetivo

Fonte: MTE/ RAIS(2014) Elaboração: FGV/DAPP

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 18

xa renda Faixa de renda média (SM) 1.49%

10.56%

3.48%

39.60%

44.87%

0|--2

po emprego

2|--4

4|--10

10|--20

0|--2

Tempo de emprego (por anos)

20 ou +

2|--4

4|--10

10|--20

20 ou +

7.91%

10.90%

28.16%

6.74%

7.70%

11.83%

16.04% 10.72% 0|--4

0|--4

19 |

4|--8

8|--12

4|--8

12|--16

8|--12

16|--20

20|--24

12|--16

24|--28

28 ou +

16|--20

DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

20|--24

24|--28

Fonte: MTE/ RAIS(2014)

28 ou +

Elaboração: FGV/DAPP

NOTAS METODOLÓGICAS

Os dados deste estudo são extraídos a partir da RAIS (2008-2014) e considerou-se como unidade principal de pesquisa, em grande parte deste trabalho, cada vínculo ativo em dezembro de cada ano. Evidentemente, quando foi necessário pesquisar o saldo de vínculos, consideramos as diferenças entre os vínculos iniciados e finalizados em cada ano. Para obtenção da população em cada região de estudo, foi utilizada a projeção populacional do IBGE. Os valores monetários das séries históricas foram deflacionados a valores de dezembro de 2014. Seguindo o manual da RAIS 2014, foram adotados como funcionários públicos os servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Próprio de Previdência; servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social e servidores públicos não efetivos (demissível ad nutum ou admitido por meio de legislação especial, não regido pela CLT). Além disso, restringimos nossa base de estudo considerando os funcionários dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) junto com os servidores das autarquias e fundações públicas de direito público e privado, nos três níveis de administração (federal, estadual e municipal). A RAIS disponibiliza a renda mensal média de cada vínculo. Esta variável foi utilizada para estimar o valor anual gasto por cada vínculo. Para isso, multiplicou-se a renda média pelo número de meses trabalhados de cada vínculo. As análises feitas nesta pesquisa foram realizadas usando o software R.

FONTES

MTE/RAIS Anos: 1998 - 2014 http://www.rais.gov.br/ IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística http://www.ibge.gov.br/home/ http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/ Portal da Transparência Governo Federal http://www.portaldatransparencia.gov.br/downloads/servidores.asp Banco Central do Brasil https://www3.bcb.gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries. do?method=prepararTelaLocalizarSeries FGV/DAPP Mosaico Orçamentário http://dapp.fgv.br/mosaico/mosaic_f/2016 A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO | 20

EXPEDIENTE

FGV/DAPP Diretoria de Análise de Políticas Públicas | Fundação Getulio Vargas DIRETOR Marco Aurelio Ruediger Pesquisadores Amaro Grassi Miguel Orrillo Rafael Martins de Souza

INOVAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS

dapp.fgv.br

[email protected] +55 (21) 3799.4300