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PARECER MPC Nº 08058/2015 Processo nº

3531-02.00/14-0

Relator:

CONSELHEIRO ALGIR LORENZON

Matéria:

PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS GOVERNADOR DO ESTADO – EXERCÍCIO DE 2014

Órgão:

GABINETE DO GOVERNADOR

Responsável:

TARSO FERNANDO HERZ GENRO

DO

CONTAS DE GOVERNO. PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Análise técnica circunstanciada. Infringência de dispositivos constitucionais e legais. Não aplicação dos percentuais mínimos exigidos nas Constituições da República e do Estado na área da saúde. Obstaculização à ação do Controle Externo. Inconsistências contábeis. Irregularidade na aplicação de recursos do FUNDEB. Abertura de créditos adicionais sem amparo legal. Previsível desequilíbrio orçamentário irrefletido na LDO. Agravamento da situação financeira. Falta de plano para recomposição do SIAC. Hipóteses previstas na Resolução TCE nº 1009/2014. Emissão de parecer prévio desfavorável à aprovação das contas.

Para exame e parecer deste Ministério Público de Contas, o Processo em epígrafe, que versa sobre as contas do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado do Rio Grande do Sul, TARSO FERNANDO HERZ GENRO, relativas ao exercício de 2014. O exame procedido pela Equipe Técnica do Serviço de Auditoria, Instrução do Parecer Prévio e Acompanhamento da Gestão Fiscal – SAIPAG –, vinculado à Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais – SAICE – encontra-se nas folhas 361 a 783. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Nessa instrução, a Equipe Técnica informou, relativamente aos apontes inscritos nas contas do ano anterior, que houve o sanamento de seis, além da necessidade de acompanhamento em relação a três itens (fls. 767 a 770). Destacou

quarenta

e

três

itens1

como

passíveis

de

esclarecimentos, dentre os quais trinta e um remanescentes do exercício anterior (fls. 771 a 783)2. Oportunizando-se a apresentação de razões e justificativas em relação aos itens apontados como irregulares (fls. 786 a 789), aportaram aos autos as manifestações de folhas 791 a 861 e 902 a 926 , acompanhadas de documentação tida como probante (fls. 862 a 899 e 928 a 991). A SAICE, nas folhas 992 a 1032, apresenta detida análise sobre os esclarecimentos apresentados – que resultou no afastamento parcial de apontes constantes dos itens 11, 35 e 36 – e, em seguida, circunstanciada síntese do Relatório, nas folhas 1033 a 1071. I – Os quarenta e três itens, a seguir arrolados, foram ressalvados pela Equipe do Parecer e, após a análise dos esclarecimentos, mantidos como irregulares (os três antes mencionados, parcialmente): 1) Abertura de créditos adicionais em desacordo com os dispositivos legais: indicação da “previsão de arrecadação” como fonte de recurso, em afronta ao artigo 43, § 1º, inciso II da Lei nº 4.320/64, que possibilita a abertura de créditos em decorrência do “excesso de arrecadação”3.

1

Nas Contas de 2011 foram vinte e oito; em 2012, trinta e em 2013 quarenta. Os novos apontamentos correspondem aos itens 32 a 43 daqueles passíveis de esclarecimentos. 3 O aponte também constou dos relatórios de 2012 e 2013. 2

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Assim, necessário destacar que a abertura de créditos sem a indicação de origem dos recursos– e, mais grave, sem amparo legal –, denota

prática

que

afronta

a

responsabilidade

na

gestão

fiscal,

descaracterizando a Lei Orçamentária, na medida em que cria condições de expansão dos dispêndios públicos sem efetivo respaldo orçamentário e financeiro. 2) Realização de despesas sem o prévio empenhamento, com os pagamentos4

respectivos

lançados

nas

contas

“Responsáveis”

e

“Devedores”, do Ativo Circulante, ocasionando distorções do resultado orçamentário

e

da

situação

patrimonial,

em

afronta

à

Lei

Federal nº 4.320/1964 e ao inciso II do artigo 167 da Constituição da República. À exceção do primeiro ano da Administração, em que o saldo da conta Responsáveis teve decréscimo de 11,76%, todos os demais índices evidenciam incrementos anuais em ambas as contas, conforme se demonstra a seguir: Evolução no período

Conta Responsáveis

Conta Devedores

2010 – 2011

-11,76%

128,50%

2011 – 2012

243,35%

51,76%

2012 – 2013

119,88%

112,85%

2013 – 2014

65,91%

49,09%

Tal situação denota que não foram adotadas medidas efetivas com vistas à correção da irregularidade, inclusive em relação ao exercício de 2014, ora sob exame, em que os saldos das contas Responsáveis e Devedores atingiram, respectivamente, os montantes de R$ 1,775 bilhão e R$ 1,820 bilhão. 4

Correspondentes, principalmente, a sentenças judiciais, Requisições de Pequeno Valor (RPVs) e precatórios. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Também

neste

caso,

verifica-se

a

desvinculação

desses

dispêndios em relação ao orçamento, quando a ele deveriam submeter-se, o que se mostra incompatível com a responsabilidade na gestão fiscal. Assim, tais gastos públicos, se processados da forma correta, repercutiriam negativamente no resultado orçamentário, incrementando, ainda mais, o já deficitário Resultado Primário apurado. Sob outro viés – o da situação patrimonial –, decorre a criação de expectativa da existência de créditos a receber (Ativo Circulante), dissociada da realidade fática. 3)

A

Secretaria

da

Fazenda,

mais

especificamente

o

Departamento da Receita Pública Estadual (DRPE), continuou impondo restrições aos trabalhos do TCE, as quais impossibilitaram a avaliação dos procedimentos desenvolvidos pela administração tributária no que se refere ao exercício pleno das suas competências arrecadatórias, contemplando os procedimentos vinculados aos autos de lançamentos realizados, às extinções de créditos tributários e ao controle sobre concessão e fruição de benefícios fiscais e Termos de Acordo para liberações de créditos de ICMSExportação. O SAIPAG refere que, inobstante alguma evolução registrada quanto a relatórios e demonstrativos, a disponibilização de informações com defasagem – somente até o exercício de 2013, não contemplando, portanto, o exercício aqui examinado – e ainda sem o grau de detalhamento necessário, permanece a inviabilizar a atuação do controle externo. As negativas da Secretaria da Fazenda em fornecer informações e documentos colidem com as prerrogativas do Controle Externo

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contempladas na Constituição Federal, na Constituição Estadual e na Lei Complementar nº 101/2000. As reiteradas ocorrências levaram o Ministério Público de Contas e o Tribunal de Contas a representar, em dezembro de 2010, ao Ministério Público Estadual5 acerca da obstaculização ao controle externo, considerando-a como ação caracterizadora de desrespeito do Poder Público a direitos constitucionais, de violação do princípio republicano e do dever de prestar contas, bem como solicitando medidas para preservar o direito do cidadão à boa administração. Em janeiro de 2011, o Tribunal de Contas do Estado e este Órgão Ministerial, conjuntamente, expediram o Of. TCE–MPC 001/2011, dirigido ao Governador do Estado, encaminhando cópia de documentação que retratava situações nas quais a Corte de Contas vinha encontrando dificuldades para o cumprimento integral de sua missão institucional. A matéria foi submetida à apreciação da Procuradoria-Geral do Estado, que exarou o Parecer PGE nº 15.4676, que concluiu pela possibilidade do Tribunal de Contas do Estado, com vistas ao pleno exercício de suas competências, ter acesso aos dados protegidos por sigilo fiscal, desde que observados determinados procedimentos. Ainda que presentes tais manifestações, de fato, ao longo da análise efetivada pela Equipe Técnica, restaram evidenciadas ocorrências caracterizadoras da obstaculização à atuação do controle externo. Consigna-se, ademais, que as decisões dos processos relativos às contas dos exercícios de 2010, 2011, 2012 e 20137 contiveram 5

Ao apreciar o tema mostrou-se, em tese, favorável ao pleito, registrando a necessidade de composição no sentido de viabilizar a fiscalização. 6 Processo no 042593-10.00/10-7, cujas conclusões foram acolhidas pelo Procurador-Geral Adjunto para Assuntos Jurídicos, em 25-05-2011. 7 Processos nºs 3655-0200/11-9, 2913-02.00/12-1, 2914-02.00/12-4 e 7070-02.00/13-5 (o primeiro, ainda que se referindo ao último exercício do mandato anterior). Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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recomendação ao ex-Governador para que adotasse medidas efetivas com vistas à cessação dos obstáculos ao exercício do controle externo. Menciona-se, ainda, que tal assunto também ensejou a expedição da Recomendação nº 009/2013 – PJDPP e MPC, em 12/03/2013, firmada conjuntamente pela Promotoria de Defesa do Patrimônio Público de Porto Alegre e por este Parquet, com caráter premonitório, dirigida à Secretaria Estadual da Fazenda. Nenhum aspecto pertinente à execução orçamentária se encontra imune ao Controle Externo. Por força do princípio republicano, admitir o oposto seria cogitar “uma república dentro da República”, como dito alhures pelo firmatário. Não se pode admitir obstáculo à ação da fiscalização sobre a receita, ainda mais quando em debate a concessão de benefícios fiscais, aspecto relevante na avaliação das contas governamentais, mormente em cenário de crise financeira. Portanto, ainda que se tenha percebido ligeiro avanço no trato da questão, entende o Órgão Ministerial que a restrição destacada remanesce, constituindo falha de extrema gravidade, bastante, por si só, para macular as contas8. 4) Pendências financeiras com os Municípios, no valor de R$ 74,137 milhões, relativamente às suas respectivas quotas na arrecadação de impostos, de multas e do Salário-Educação, este preponderando na composição do débito (R$ 52,534 milhões). Em face do procedimento adotado pelo Estado ao final de 2013, quando o saldo existente em Restos a Pagar foi integralmente zerado, mediante a anulação dos empenhos correspondentes, a totalidade do valor – de competência dos exercícios de 1998 a 2003 – encontra-se pendente de empenhamento.

8

Anote-se que, no momento em que este Parecer esta sendo exarado, persistem as restrições ao controle externo, inclusive com recente recusa da Fazenda em alcançar informações a este Parquet. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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5) Aumento do deficit de vagas no Sistema Prisional do Estado, que ao final de 2014 apresentava uma carência de 9.165 vagas, correspondentes a 43,37% daquelas existentes (21.133 vagas). 6) Carteira de contratos de obras do DAER, em número de 507, permanece

com

expressivo

montante

a

executar,

da

ordem

de

R$ 2,082 bilhões. A situação vem sendo apontada desde o exercício de 2003. 7) Permanência de recursos vinculados, no montante de 86,917 milhões, que, forte na Lei Estadual nº 14.152/2012, deveriam ser aplicados nas rodovias que possuem pedágios comunitários, cuja exploração e administração foi transferida do DAER à Empresa Gaúcha de Rodovias S/A – EGR. 8) Permanência de saldo a empenhar, no total de R$ 8,663 milhões, relativo ao recurso vinculado 8029 – Participação na Remuneração de Serviços Concedidos – Pedágios DAER (PECR), cabendo definição acerca da sua destinação, em face da transferência dos pedágios do Programa Estadual de Concessão Rodoviária – PECR – do DAER à EGR. 9)

Não

empenhamento

de

parcelas

de

contribuições

previdenciárias patronais incidentes sobre o pagamento de pensões. 10)

Pendência

de

regulamentação

acerca

dos

Fundos

Previdenciários de Capitalização criados pelas Leis Complementares Estaduais

nºs

13.758/2011

(FUNDOPREV/MILITAR),

e

(FUNDOPREV/CIVIL) que,

como

resultado

e

13.757/2011

da

denominada

segregação das massas em dois sistemas distintos (o de Repartição Simples9 e o de Capitalização), destinam-se a receber as contribuições

9

Para os servidores que ingressaram até a data da publicação das referidas leis. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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previdenciárias atinentes aos servidores estaduais que ingressarem a partir da data da publicação das referidas leis (18/07/2011). 11) Divergências apuradas a partir do confronto do saldo resultante entre as receitas e despesas orçamentárias do FUNDOPREV, acumulada no período de 2011 a 2014, com os saldos bancários do Fundo, evidenciando a necessidade de conciliação bancária. 12) Aprovação da Política de Investimentos dos recursos do FUNDOPREV, para o ano de 2014, somente no final do exercício (em 17/12/2014), além de omissão quanto à escolha de representante do Conselho Deliberativo do IPERGS – a quem caberia autorizar, em conjunto com o representante do Gestor único, a movimentação financeira e patrimonial do FUNDOPREV. 13) Falta de empenhamento das contribuições patronais ao Fundo de Assistência à Saúde – FAS –, especialmente daquelas incidentes sobre as pensões pagas, sendo R$ 15,197 milhões de competência do exercício em análise, para um total acumulado, no período 2011-2014, de R$ 24,578 milhões. A irregularidade também se verifica pelo atraso no repasse das contribuições mensais empenhadas. 14) Utilização indevida, pelo IPERGS, de recursos do Fundo de Assistência à Saúde – FAS – para o financiamento de outras atividades da Autarquia. Divergência de R$ 347,964 milhões10, a menor, nos saldos bancários registrados no Balanço do Fundo, no cotejo com o superavit orçamentário acumulado desde a sua criação (2004 a 2014).

10

Em 31/12/2011 a diferença era de R$ 337,428 milhões; em 31/12/2012, de R$ 341,681 milhões; em 31/12/2013, de R$ 341,402 milhões. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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15) Permanência de dívidas da Administração Pública Estadual para com o Fundo de Assistência à Saúde (FAS), gerido pelo IPERGS, com valores controversos que são objeto de avaliação por grupo de trabalho, cujo desfecho deverá ser acompanhado em futuras auditorias na Autarquia. 16) Ineficácia do controle do Executivo sobre a realização das despesas com publicidade e propaganda da Administração Direta e Indireta, na medida em que, após a aprovação da SAAC – Solicitação de Autorização para Ações de Comunicação –, pela Secretaria de Comunicação11, a Governadoria não recebe mais informações sobre a execução das ações. 17) Não adoção de providências suficientes a assegurar, ainda no exercício sob exame, as condições necessárias ao efetivo exercício do Controle Interno, pela CAGE, na totalidade dos órgãos integrantes da administração direta e indireta do Estado. 18) Insuficiência de medidas tendentes a consolidar a gestão socioambiental. 19, 20 e 21) Não atingimento dos percentuais mínimos de aplicação de recursos exigidos para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE –, Financiamento do Ensino Superior Público e do Ensino Superior Comunitário, e Fomento ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica – FEPCT. Quanto à MDE, a aplicação de recursos atingiu 32,76% da RLIT12, decorrendo a destinação de R$ 553,401 milhões a menos, considerando-se a estipulação de 35% da RLIT, contida na Constituição Estadual.

11

Que assim passou a ser denominada a partir de outubro de 2013, por força da Lei nº 14.311/2013. Até setembro de 2013 denominava-se Secretaria de Comunicação e Inclusão Digital. 12 Receita Líquida de Impostos e Transferências. Em 2011, 2012 e 2013 os índices foram de 28,31%, 29,96% e 31,18%, respectivamente.

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Em linha de coerência com a conduta que tem pautado as manifestações deste Órgão Ministerial em face das conhecidas dificuldades financeiras enfrentadas pelo Estado, ressalta-se que, na Gestão encerrada no exercício ora examinado, houve incrementos anuais dos investimentos na MDE, situação que, se mantida a tendência, conduz para o atendimento futuro

do

índice

mínimo

constitucional,

consoante

a

Análise

de

Esclarecimentos procedida pelo SAIPAG Assim, em que pese o não atingimento do índice mínimo estabelecido na Carta Estadual, este Parquet, reconhecendo o esforço do Gestor – demonstrado pelos números – na persecução do objetivo constitucional, deixa de considerar tal aspecto, no exercício em questão, como motivador, por si só, da emissão de parecer desfavorável. 22) Repasse de contribuições ao FUNDEB em valores inferiores aos devidos. O cálculo do MEC indica que o montante seria de R$ 54,778 milhões, enquanto o apurado pela CAGE/SEFAZ aponta para R$ 874 mil a menor. 23) Falta de prudência na estimativa da receita do FUNDEB, bem como a falta de controle na liberação de dotação para execução das despesas correspondentes, ocasionando a realização de empenhos além do condizente com a realidade observada nos ingressos efetivos de recursos. 24) Apuração de saldo a maior, de R$ 66,231 milhões, nas contas bancárias vinculadas ao FUNDEB, o que denota o pagamento, com outros recursos, de despesas a ele vinculadas, evidenciando descontrole na utilização dos recursos do Fundo13.

13

Situação apontada desde o exercício de 2006. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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25) Aplicação indevida de recursos do FUNDEB, no montante de R$ 650,100 milhões, em despesas relativas à contribuição patronal de inativos ao RPPS e para cobertura do deficit no pagamento de aposentados14. 26) Insuficiência financeira de R$ 108,299 milhões15 relativamente aos recursos disponibilizados ao Fundo Estadual de Saúde (FES), no montante de R$ 7,249 milhões, no cotejo com o total dos compromissos assumidos e inscritos em Restos a Pagar, que soma R$ 115,548 milhões. 27) Carência de amparo de medida legal, que viabilize o cômputo de valores, à aplicação em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS), relativos a despesas indicadas pela Procuradoria-Geral do Estado como controversas, em face da Lei Complementar Federal nº 141/2012. Neste item, foi “dada nova oportunidade ao Governo para que se manifeste sobre o ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade em relação à Lei Complementar nº 141/2012, recomendada pela douta PGE”, haja vista “o reconhecimento da Procuradoria-Geral do Estado – PGE, na Informação nº 024/13/GAB, acostada no Proc. 001415-0200/14-5, de que o texto da Lei Complementar nº 141/2012, ora em vigor, veda o aproveitamento das despesas com o pagamento de assistência à saúde dos servidores públicos do Estado e do pagamento de aposentadorias e encargos sobre a folha de inativos e pensionistas da Secretaria da Saúde, descritas como ‘controversas’ e que compuseram os percentuais de gastos em apurados em 2013 e 2014”.

14

Em 2011 os dispêndios indevidos foram de R$ 923,464 milhões; em 2012, de R$ 789,417 milhões e em 2013, de R$ 673 milhões. 15 Em 2013 a insuficiência financeira foi de R$ 179,824 milhões. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Com efeito, com o advento da Lei Complementar Federal nº 141, de 13/01/201216, que regulamentou o § 3º do art. 198 da Constituição Federal, estabeleceram-se parâmetros objetivos acerca do cálculo dos gastos computáveis para fins de apuração da aplicação em ASPS. Tais diretrizes vieram a conflitar com a forma de cálculo que vinha sendo adotada por esta Casa, o que ensejou a instauração de Pedido de Orientação Técnica, cuja decisão aprovou17 “a Informação n. 025/2013 da Consultoria Técnica, conjuntamente com a manifestação do Auditor Substituto de Conselheiro Cesar Santolim, para que sirvam de orientação para sanar os questionamentos que deram origem ao presente Pedido de Orientação Técnica”. Inobstante, a exemplo do que já ocorreu em relação às contas do exercício de 2013, verifica-se que os cálculos evidenciados no Relatório sob exame, que apuraram os percentuais de aplicação de 12,01% da Receita Líquida de Impostos e Transferências (RLIT)18 e 13,04% da Receita Tributária Líquida (RTL)19, não seguiram a orientação estabelecida na referida Informação nº 025/2013, aprovada pelo Tribunal Pleno desta Corte. Isso, possivelmente, em razão dos termos da decisão proferida nos autos do processo nº 1525-0200/15-3, relatado pelo Conselheiro Marco Peixoto, no qual se tratou do pedido de emissão de certidão quanto à aplicação de recursos em ASPS e MDE, quando foi dado enfoque diverso do traçado na Informação CT nº 025/2013, nos seguintes termos:

16

De acordo com o seu art. 48, a lei entrou em vigor na data de sua publicação, que ocorreu em 16/01/2012, pág. 1 do Diário Oficial da União. 17 Decisão plenária n. TP-1.360/2013, proferida no processo nº 7761-0200/13-3, em 11/12/2013. 18 A Emenda Constitucional Federal nº 29/2000 estabeleceu o mínimo de 12% da RLIT. 19 A Emenda Constitucional Estadual nº 25/1999 fixou o mínimo de 10% da RTL.

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“Decisão n. AD-0006/2015 O Tribunal Pleno, por unanimidade, acolhendo o voto do Conselheiro-Relator, por seus jurídicos fundamentos, decide: a) aprovar a expedição de Certidão relativa à aplicação em Ações e Serviços Públicos de Saúde - ASPS pelo Estado do Rio Grande do Sul, relativamente a 2014, na qual conste o percentual de 12,04% da Receita Líquida de Impostos e Transferências - RLIT;”

Relativamente ao presente item, este Parquet diverge da Supervisão, bem como do consignado na decisão antes referida, pelas razões que passa a expor. a) Restos a pagar não processados O art. 24 da Lei Complementar Federal nº 141/2012 estabeleceu: “Art. 24. Para efeito de cálculo dos recursos mínimos a que se refere esta Lei Complementar, serão consideradas: I - as despesas liquidadas e pagas no exercício; e II - as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.”

Consoante destacado na Informação CT nº 025/2013, “a Lei Complementar traz um entendimento diferente daquele até então adotado nesta Corte”, na medida em que “O critério que vem sendo utilizado neste TCE é o estabelecido no Parecer Coletivo nº 1/2003, ou seja, consideradas as liquidações totais, isto é, computadas as despesas liquidadas no exercício, compreendendo as do orçamento vigente, juntamente com as de exercícios anteriores”. A Informação também consigna, em face das dúvidas geradas pela redação do art. 24 da Lei mencionada, houve a edição da Portaria STN nº 465/2013, que definiu a metodologia de cálculo. Assim, a partir do “conjunto do texto legal e da forma de apuração utilizada pela STN”, a síntese que se extrai do posicionamento da Consultoria Técnica desta Casa em relação ao particular, na bem lançada Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Informação, é a de que “no encerramento do exercício, são consideradas despesas executadas aquelas empenhadas e liquidadas e as empenhadas e não liquidadas inscritas em restos a pagar não processados, com disponibilidade de caixa”, observando-se que “por se tratar de despesa já liquidada, os restos a pagar processados deverão ter precedência no momento em que forem cotejados com as disponibilidades financeiras, por constituírem-se em compromisso líquido e certo, de acordo com as características das fases da despesa pública, nos termos da Lei nº 4.320/1964. Desta forma, somente após verificada a cobertura financeira dos restos a pagar processados é que deverá ser apurada a disponibilidade de recursos remanescentes para fazer frente aos não processados” (destacouse). Contudo, o procedimento adotado no Relatório sob exame considerou a totalidade dos restos a pagar processados (R$ 42.610.019,95) e não processados (R$ 11.294.092,64), independentemente da existência de disponibilidade financeira (fls. 594 a 596). Relativamente às disponibilidades financeiras vinculadas à saúde, transcrevem-se excertos do Relatório Técnico (fls. 596 e 597): “As disponibilidades financeiras em contas bancárias do Banco do Estado do Rio Grande do Sul-Banrisul e do Banco do Brasil, vinculadas aos recursos da saúde e ao Fundo Estadual da Saúde – FES, totalizam o montante 20 de R$ 7,249 milhões...” “De acordo com os dados do Sistema FPE, os Recursos 006, 016 e 026 (ASPS) encontram-se vinculados a outras contas bancárias, tanto no Banrisul quanto no Banco do Brasil, porém, estas mesmas contas correntes, administradas pela Tesouraria da Secretaria da Fazenda - SEFAZ (005), estão concomitantemente vinculadas a outros recursos que não respondem pelo pagamento de despesas da área da saúde, tais como: Recurso 002 (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino-MDE), Recurso 011 (Outros Poderes), Recurso 292 (Salário Educação), Recurso 1185 (FUNDEB), dentre outros. Dessa forma, do saldo disponível nessas contas correntes (R$ 455,025 milhões), listadas na Tabela a seguir, não há como distinguir o montante que efetivamente será utilizado para pagamento de despesas realizadas em ações de saúde.”

20

Conforme tabela 2.17 (fl. 596): R$ 7.249.640,38. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Diante da impossibilidade, referida pela Equipe Técnica, de precisar que parcela do montante de R$ 455,025 milhões será efetivamente destinada

à

saúde,

este

Parquet

entende

que

somente

aqueles

recursos vinculados contabilmente, no total de R$ 7.249.640,38, possam ser tomados como disponibilidades financeiras, para fins do cálculo em comento. A propósito, ao analisar os esclarecimentos do item precedente, em que o Gestor questiona os critérios de cálculo adotados pela Casa para a apuração da insuficiência financeira de recursos da saúde, o SAIPAG, assevera que “Sob pena de ser excluída parte das despesas que vieram a compor o percentual de 12,01% em ASPS apurado por este Tribunal, tendo em vista encontrarem-se sem cobertura financeira disponível nas contas bancárias do Fundo de Saúde, cabe ao Gestor adotar as medidas cabíveis, consistindo na transferência ao FES de numerário em montante suficiente para honrar com os compromissos assumidos, solução esta que, embora estando ao seu alcance, não foi cogitada pelo Executivo Estadual em seus esclarecimentos, alertando-se que, com esta exclusão, restaria inviabilizado o cumprimento do percentual mínimo constitucional”. Assim, considerando-se que estas disponibilidades não se revelam suficientes sequer à cobertura dos restos a pagar processados, descaberia o cômputo do valor de R$ 11.294.092,64, correspondente aos não processados. b) Contribuição patronal ao IPE Saúde (Rubrica 1301) Na linha de abordagem da Informação CT nº 025/2013, que concluiu pela “viabilidade do cômputo dos gastos com contribuições ao IPE Saúde dos servidores da Secretaria da Saúde”, não encontra amparo a apropriação dos gastos contabilizados na Rubrica 1301, no total de R$ 249.880.856,11, posto que “contabilizados em outros recursos não Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Rubrica

FL.

1089

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vinculados à saúde, que dizem respeito à assistência à saúde dos servidores dos demais Poderes e Órgãos da Administração Direta” (fls. 594 e 601). Assim, considerando-se que, sobre esse valor, o SAIPAG procedeu a um ajuste, reduzindo-o em R$ 8.341.602,42 (Tabela 2.15 – fl. 594), a importância residual a ser excluída é de R$ 241.539.253,69. O SAIPAG ressalta, ainda (fls. 594 e 601), que dentre as despesas contabilizadas no grupo “Pessoal e Encargos Sociais”, figuram dispêndios correspondentes “a contribuições ao IPE Saúde lançadas em ‘Encargos Financeiros do Estado’ e demais Fundações e Autarquias”, no total de R$ 224.098.048,89, os quais, pelas mesmas razões, devem ser deduzidos do cálculo. c) Cobertura deficit pensões (Rubrica 1309) e inativos (Rubrica 1313) Relativamente ao pagamento de aposentadorias e pensões, inclusive dos servidores da saúde, a Informação CT nº 025/2013 adequadamente refere a impossibilidade de apropriação dos respectivos valores às ASPS, em face de vedação expressa constante do inciso I do art. 4º da Lei Complementar nº 141/2012. Destarte, os valores a esses títulos considerados no cálculo, de R$ 42.323.017,23 (Rubrica 1309) e de R$ 178.303.853,04 (Rubrica 1313), também devem ser objeto de exclusão, além da importância de R$ 23.487.881,13 (Rubrica 1311), contabilizada dentre as despesas do grupo “Pessoal e Encargos Sociais”, referente a contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamento de inativos (fls. 594 e 601).

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Rubrica

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d) Despesas com pessoal de outras unidades administrativas Na Informação CT nº 025/2013, restou assentado que os “gastos administrativos com funções desempenhadas integradas à Saúde, tais como a Seccional da CAGE (SEFAZ), PGE, SEPLAG, SARH, Defensoria Pública: por não se vincularem a programas finalísticos da área da saúde, e por não atenderem aos demais requisitos postos na letra ‘c’ destas conclusões, não podem ser caracterizadas como despesas com ações e serviços públicos de saúde”. Portanto, o valor de R$ 43.926.137,02, destacado na Tabela 2.23 do Relatório (fl. 601), apropriado ao grupo de despesas “Pessoal e Encargos Sociais”, deve ser excluído do cálculo. e) Investimentos Às fls. 599 e 600, a Equipe Técnica consignou que, dentre os R$ 214.627.978,20 computados no cálculo das ASPS a título de Investimentos, R$ 4.239.314,91 se referem a dispêndios da Secretaria da Segurança Pública (R$ 456.350,00) e da Secretaria da Habitação e Saneamento (R$ 3.782.964,91), montante que há de ser excluído do cálculo, por corresponder a despesas alheias à saúde. Diante do exposto, no quadro a seguir evidenciam-se os ajustes anteriormente abordados, a partir do valor considerado pelo SAIPAG, demonstrado na Tabela 2.15 (fl. 594): Detalhamento

Valor (R$)

Total aplicado em ASPS ajustado (campo 6 da Tabela

2.977.367.335,36

2.15) a) Restos a pagar não processados

- 11.294.092,64

b) Contribuição patronal IPE Saúde

- 465.637.302,58 Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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c) Cobertura deficit pensões e inativos

- 244.114.751,40

d) Despesas com pessoal de outras unidades adm.

- 43.926.137,02

e) Investimentos

-

(=) Total ajustado

2.208.155.736,81

Oportuno

referir

que

os

ajustes

atinentes

4.239.314,91

às

despesas

apropriadas aos grupos “Pessoal e Encargos Sociais” e “Investimentos” foram feitos considerando-se que o valor total empenhado corresponde àquele liquidado (conforme Tabela 2.15 – fl. 594), sendo certo, por conseguinte, que ditos valores foram integralmente considerados no cálculo da aplicação em ASPS. Contudo, relativamente ao grupo de dispêndios correspondentes a “Outras Despesas Correntes”, abordado nas fls. 597 a 599, embora o SAIPAG tenha consignado o empenhamento de despesas que igualmente conflitam com o preconizado na Informação CT nº 025/2013 (gastos realizados pela Secretaria de Segurança Pública e Encargos Financeiros do Estado), deixa-se de efetuar o ajuste em face de não ter sido indicado o valor liquidado destas despesas, considerado no cálculo. Destarte, ainda que não realizados tais ajustes, que ensejariam redução ainda maior do valor apresentado no quadro supra, de R$ 2.208.155.736,81, este evidencia o desatendimento dos percentuais mínimos de aplicação em ASPS, estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual, na medida em que corresponde a 8,91% da RLIT (R$ 24.788.491.948,22), e a 9,67% da RTL (R$ 22.831.316.043,39), ambas indicadas na Tabela 2.15, à fl. 594. No que pertine ao motivo que ensejou a inclusão da matéria dentre os pontos passíveis de esclarecimentos, entende-se que a proposição de ação judicial com vistas a ver reconhecida eventual

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Rubrica

FL.

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inconstitucionalidade de dispositivo legal é medida que não se impõe ao Gestor; faculta-se-lhe, em face do seu juízo de conveniência e oportunidade. Contudo, como referiu este Parquet por ocasião do exame das Contas do exercício de 2013, “a recusa de aplicação de lei tem caráter excepcionalíssimo, isso porque atinge a presunção de constitucionalidade, a separação de poderes e a segurança jurídica, configurando controle político, mormente em contexto em que o Chefe do Executivo está no rol 21 dos legitimados para provocação do controle de constitucionalidade. Assim, tal recusa requer a configuração de manifesta inconstitucionalidade, o que, no caso, não restou suficientemente demonstrado.” Por outro lado, cabe salientar que este Parquet, reiteradamente, vem propugnando pela necessidade de apresentação de plano de ação voltado à obtenção de crescimento gradativo das aplicações e consequente atingimento da meta. Por ocasião do exame das Contas do exercício de 2009, foi exarado o Parecer MPC nº 6163/2010, registrando: “No que diz com os índices constitucionais compulsórios antes elencados e os definidos para as ASPS, em manifestações anteriores – reconhecendo a histórica conjuntura estrutural desfavorável herdada de administrações anteriores –, este Parquet propôs ao Egrégio Plenário que deliberasse sobre a elaboração de um Plano de Ação, visando a, ‘(...) de forma gradual, atingir-se o cumprimento integral dos índices constitucionais relativos à aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE, no financiamento do ensino superior comunitário, no fomento à educação e à pesquisa científica e tecnológica, bem como – e especialmente – nas ações e serviços públicos de saúde – ASPS, agregando-se, em todos os casos, além da análise quantitativa (percentual aplicado), uma avaliação qualitativa, com o uso de indicadores, acerca dos dispêndios em causa’”

21

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)(...) V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Rubrica

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A recomendação foi acolhida, à unanimidade, na Decisão nº TP0920/201022. Mesmo assim, nos exercícios subsequentes não houve a apresentação do referido plano, levando o Parquet a reiterar sua manifestação no sentido de se tratar de providência fundamental para o atingimento dos índices constitucionais. Nas contas de 2013, este Parquet consignou que, apesar da inexistência de plano de ação, impunha-se reconhecer a evolução significativa na aplicação de recursos, notadamente no cotejo com os exercícios de 2011 e 2012. Diferentemente, os percentuais de aplicação apurados no exercício ora sob exame, comparativamente ao anterior, não só não revelam qualquer incremento, como mostram pequenas variações a menor23. 28) Realização de saques no SIAC24 no montante de R$ 3,112 bilhões, revelando incremento de 35,84% em relação ao exercício de 2013. Relativamente ao particular, nos três últimos anos da Gestão precedente, houve a interrupção dessa prática, que foi retomada em 2011, já no primeiro exercício do Gestor cujas Contas ora se analisam. Em valores nominais, a evolução, no período de 2011 a 2014, foi a seguinte:

22

“b) promover investimentos na área da Saúde, ainda que de forma gradativa, em montantes que, na forma de plano de ação a ser elaborado, a par do atingimento do percentual mínimo previsto constitucionalmente, resultem no qualificado atendimento às demandas da sociedade nessa relevante área, observando-se a nova orientação deste Tribunal relativamente aos dispêndios com saneamento, a ser implementada a contar do exercício de competência 2011;” 23 Em 2013, os índices foram de 9,02% da RLIT e de 9,76% da RTL; em 2014, de 8,91% e de 9,67%, respectivamente. 24 Sistema Integrado de Administração de Caixa. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Rubrica

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Exercício

Resgates (R$)

Evolução em relação ao exercício anterior

2011

183.000.000,00

-

2012

1.567.000.000,00

756,28%

2013

2.291.000.000,00

46,20%

2014

3.112.220.240,67

35,86%

Assim, em 201425, o passivo acumulado sofreu um acréscimo de 35,86% em relação ao exercício precedente, atingindo R$ 11,790 bilhões, que deverão ser devolvidos às contas de origem. O gráfico 3.1 (fl. 630), que demonstra os saques no período de 1999 a 2014, atualizados pelo IGP-DI médio, evidencia que, no cotejo com os três mandatos precedentes, este apresenta a maior média anual de saques, correspondente a R$ 1,873 bilhão, resultando em passivo crescente para o qual não se vislumbra perspectiva – tampouco um cronograma estabelecido – de recomposição dos recursos às contas de origem. Tal circunstância também impõe ao Estado o agravamento da sua situação financeira, o que vai de encontro aos princípios de responsabilidade na gestão fiscal, preconizados pela Lei Complementar Federal nº 101/2000. Os elementos considerados no exercício sob exame, além o destacado por este Parquet nas Contas de 2013, indicam a necessidade de aprofundar a análise do SIAC partir dos normativos que regulamentam dito sistema. Isso

porque,

o

Decreto

33.959/1991

precede

a

Lei

de

Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000 –, podendo, em tese,

apresentar

incompatibilidades

com

esta

e

com

normativos

supervenientes.

25

A Tabela 3.11 (fl. 629) permite concluir que os montantes dos resgates realizados nos exercícios de 2012, 2013 e 2014 foram os mais significativos desde a criação do SIAC, com destaque para o exercício em análise. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Diante das definições adotadas pela LRF26, algumas operações realizadas no âmbito do SIAC, em tese, assemelham-se a operações de crédito. E, na hipótese de serem reconhecidas como sendo dessa natureza, hão de se submeter às vedações previstas na mesma LRF27. Assim, caberia avaliar, exemplificativamente, as transferências dos valores dos depósitos judiciais, do BANRISUL ao Poder Executivo, bem como de recursos das empresas estatais para o SIAC. Nesse contexto, aqui abordado em linhas gerais, este Órgão Ministerial considera que os aspectos contemplados recomendam que a Corte de Contas aprofunde o exame em exercícios futuros ou em procedimento específico –, em particular quanto à eventual necessidade de que o Poder Executivo promova a adequação dos normativos que regulamentam o SIAC. 29) Divergência de valores entre os dois sistemas informatizados de controle de cobrança da Dívida Ativa (Sistema de Arrecadação da Secretaria da Fazenda – SAR – e Sistema de Cobrança de Crédito Tributário Inscrito em Dívida Ativa – DAT), no montante acumulado de R$ 144,388

26

“Art. 29 – (...) III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; (...)§ 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.” (grifou-se) 27 “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. (...) Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: (...) II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;” (grifou-se) Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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milhões, sendo que o incremento verificado em 2014, relativamente ao exercício de 2013, foi de 97,31%, correspondente a R$ 71,211 milhões28. 30) Não estabelecimento de mecanismos de controle e de transparência acerca dos procedimentos adotados na administração dos créditos inscritos em Dívida Ativa, bem como, carência de evidenciação contábil adequada, considerando-se a expectativa de realização desses créditos. 31) Gestão Fiscal: não atendimento das metas de Resultado Nominal (2,91% acima da meta máxima) e, em especial, de Resultado Primário (resultado negativo, correspondente a 138,20% aquém da meta mínima), concomitantemente ao agravamento da situação financeira (a insuficiência financeira de R$ 12,352 bilhões nos Recursos Livres superou em 22,87% aquela apresentada em 2013, de R$ 10,053 bilhões29) e ao fato de o montante da Dívida Consolidada Líquida, embora adequado à meta de ajuste anual, encontrar-se acima de 90% da respectiva meta (o que resultou na emissão de alerta por este Tribunal). No que pertine ao Resultado Nominal, o montante de 2014 (R$ R$ 4,898 bilhões), superou em 2,91% a meta máxima estabelecida na LDO (R$ 4,760 bilhões). Impõe-se registrar que, muito embora a meta tenha sido extrapolada em todos os exercícios do mandato do Gestor, os excessos decresceram a cada ano, sendo de 80,94% em 2011, 72,01% em 2012, 25,44% em 2013 e 2,91% em 2014, o que, comparativamente ao índice excedente verificado no último exercício da Gestão precedente (em 2010 foi de 158,49%), denota a condução gradativa desse resultado ao atendimento da meta. 28

Em 2013 o valor acumulado da diferença era de R$ 73,176 milhões. Considerada a atualização monetária pelo IGP-DI Médio. O valor nominal em 2011 era de R$ 5,180 bilhões e, em 2012, de R$ 7,411 bilhões. 29

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Quanto ao Resultado Primário, o deficit observado em 2014 (de R$ 542,16 milhões), que equivale a -138,20% da meta mínima (R$ 1,419 bilhão), também representa uma redução de 186,90% em relação ao valor do exercício anterior30. Assim, procedendo-se ao cotejo de cada exercício do mandato do Gestor com o ano precedente, verifica-se que houve agravamento constante da situação, na medida em que se registraram, nos exercícios de 2011, 2012, 2013 e 2014, índices decrescentes de atingimento das metas, da ordem de 72,92%, 46,20%, 37,72% e -138,20%, respectivamente. E, não se pode deixar de repisar que, consoante se destacou em relação ao aponte do item 2, houvessem aquelas despesas sido processadas de forma regular, o resultado deficitário seria ainda maior. Por derradeiro, impõe-se registrar prática que contraria a responsabilidade na gestão fiscal, consistente em não compatibilizar a previsão das receitas com as despesas primárias, mediante a alocação de receita que seria de improvável realização, circunstância que, além disso, agrava o resultado deficitário das previsões orçamentárias. É o que se depreende do excerto do relato técnico constante da fl. 719, a seguir transcrito: “No decorrer do exercício, a evolução da Receita Primária (excetuadas as transferências intraorçamentárias), com R$ 38,897 bilhões, não acompanhou a previsão inicialmente orçada de R$ 41,185 bilhões. A diferença a menor de R$ 2,287 bilhões foi ocasionada, preponderantemente, pela alocação de receita extraordinária, a fim de ocultar o resultado deficitário nas previsões orçamentárias, classificada na fonte ‘1921.99.99.0999 – Demais Compensações Financeiras da União (somente para fins de orçamento)’, com R$ 2,305 bilhões”.

30

Considerados os valores nominais. Em 2011 o Resultado Primário foi de R$ 1,454 bilhão, o que correspondeu a 72,92% da meta; em 2012, de R$ 804,580 milhões, ou 46,20% da meta; em 2013, de R$ 623,854 milhões, ou 37,72% da meta.

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A situação contrasta com o art. 4º, inc. I, alínea “a”, da LRF, que determina que a LDO disponha sobre o “equilíbrio entre receitas e despesas”. Relativamente à Dívida Consolidada Líquida, o índice apurado ao final de 2014, de 209,33% da RCL, revela-se adequado à meta de recondução ao limite, que era de 209,69% para o exercício em questão. Inobstante, no sentido de possibilitar a atuação preventiva, merece destaque o registro do SAIPAG acerca da tendência – evidenciada no Gráfico 5.1 (fl. 708) – de retorno ao descumprimento dos limites de realinhamento. Por derradeiro, relativamente à insuficiência financeira, a Tabela 5.8 (fl. 705) permite verificar que, considerados os valores atualizados anualmente, o Administrador cujo encerramento do mandato ora se analisa, iniciou seu período de gestão com insuficiência financeira de R$ 5,884 bilhões, que sofreu sucessivos incrementos, nos exercícios de 2011, 2012, 2013 e 2014, respectivamente, de 4,26%, 35,00%, 21,38% e 22,87%, culminando em R$ 12,352 bilhões, que representou um agravamento acumulado da situação da ordem de 109,90%. 32) Não inclusão, dentre os anexos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, para o exercício de 2014, dos demonstrativos referentes à estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

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33) Fragilidade do normativo – Decreto nº 35.693/1994 – que regulamenta o pagamento de diárias no âmbito do Poder Executivo Estadual, no que concerne à exigência de documentação comprobatória. 34)

Impropriedades

nos

registros

contábeis

das

contas

Responsáveis e Devedores – correspondentes aos pagamentos de despesas sem empenho prévio, de cuida o aponte do item 2 – dentre as Contas Patrimoniais, sendo que, com a implantação do novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), deveriam constar dentre as Contas de Controle. 35) Não atingimento, pelo IPERGS, da meta fixada em Resolução do Conselho Deliberativo, para o ano de 2014, relativamente ao retorno sobre os investimentos dos recursos previdenciários – a meta foi estabelecida em 12,795% a.a. e o retorno obtido foi de 12,185% a.a. –, aliado à divulgação, em seu site, de uma meta inferior àquela aprovada. Após os esclarecimentos do Gestor, o aponte foi parcialmente afastado pelo SAIPAG, no que respeita à divulgação da meta no site da Autarquia (constava a meta do exercício anterior), pelo fato de, aquela relativa ao exercício de 2014, somente ter sido aprovada em 17/12/2014, situação que justificaria ter sido mantida a meta anteriormente vigente, notadamente quando a Resolução nº 3.922/2010, do Banco Central do Brasil, em seu art. 5º, vincula a implementação da política anual de investimentos à aprovação prévia do órgão superior competente. 36) Diferenças constatadas em relação aos saldos bancários registrados na contabilidade do FUNDOPREV (R$ 252,332 milhões), comparados com aqueles apresentados pela Diretoria de Previdência do IPERGS (R$ 252,314 milhões) e com os constantes do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO (R$ 252,309 milhões).

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Após a análise de esclarecimentos, o SAIPAG, considerando pertinentes as justificativas, manifestou-se pelo afastamento parcial do aponte, no que diz respeito à diferença dos saldos contábeis com aqueles divulgados pela Diretoria de Previdência. Quanto à divergência contábil relativamente ao RREO, a indicação da sua origem (contabilização em Unidade Orçamentária indevida), em esclarecimentos, evidencia a incorreção do procedimento e a procedência do aponte, situação que conduz à sua manutenção, relativamente ao presente exercício. 37) Inadequação dos procedimentos adotados pelo Tesouro Estadual relativamente ao seu ressarcimento pelos valores pagos a título de auxílio-doença e salário-maternidade, na medida em que está descontando esses

valores

das

contribuições

devidas

ao

FUNDOPREV.

Tal

procedimento, além de contornar disposição legal que preconiza a submissão da qualquer movimentação financeira de recursos do Fundo à autorização do Gestor Único do RPPS, ocasiona o descontrole sobre ditos valores, haja vista que deixam de transitar pelas contas do Fundo. 38) Pendência de repasse, por parte do DAER, de contribuições patronais devidas ao Fundo de Assistência à Saúde (FAS), cujo montante inscrito em Restos a Pagar (de competência de 2014 e de exercícios anteriores) totalizava, em 31/01/2015, R$ 22,446 milhões. 39) Divergência de R$ 94,382 milhões no montante do Passivo Potencial (receita não empenhada) dos Recursos 092 e 292, relativos à Quota Estadual do Salário-Educação, consignado no Sistema de Finanças Públicas do Estado (FPE), com aquele apurado pelo SAIPAG.

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40) Utilização de recursos de ASPS para o pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais de órgãos do Estado alheios à Secretaria da Saúde, no montante de R$ 43,926 milhões. O SAIPAG destaca que oportunizou os esclarecimentos do Gestor “haja vista a dificuldade em identificar as atividades desenvolvidas pelos servidores de outros órgãos cuja remuneração foi apropriada como tendo sido realizada efetivamente em ações imprescindíveis à execução dos serviços públicos de saúde”. E, pelo que se extrai da análise de esclarecimentos (fls. 1028 e 1029), a manifestação do Gestor não trouxe qualquer informação capaz de alterar o posicionamento técnico. Independentemente disso, forte na Decisão nº TP-1.360/2013, que aprovou a Informação nº 025/2013, da Consultoria Técnica desta Casa – e, consoante já abordado no item 27 supra –, este Órgão Ministerial, ao se manifestar relativamente à aplicação de recursos em ASPS, procedeu à exclusão do referido montante, em face da impossibilidade de cômputo desses dispêndios. 41)

Incompatibilidade

entre

os

compromissos

financeiros

assumidos pelo Estado junto a Municípios, por meio de convênios, acordos, contratos ou adesões atinentes à área da saúde e a existência de dotações orçamentárias ou de disponibilidades financeiras para respaldá-los. Sempre importante lembrar que, nos termos do art. 15, caput, da Lei

Complementar

Federal

nº

101/2000,

“serão

consideradas

não

autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de

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1102

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despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 1631 e 17”. Destarte, também este aponte, expressa conduta administrativa incompatível com a responsabilidade na gestão fiscal. 42) Falta de comprovação do montante de recursos que teriam deixado de ser repassados aos Municípios em função da inscrição destes no CADIN. Nesse

item,

o

SAIPAG

entendeu

por

oportunizar

os

esclarecimentos ao Gestor, no sentido de demonstrar – dentre o montante de R$ 45 milhões, que, segundo levantamento dos Municípios, estaria pendente de repasse –, o total de recursos efetivamente retidos em face da inscrição no CADIN, bem como, de identificar os critérios adotados pela Administração para suspensão e liberação desses repasses. Contudo, além de fazer referência à legislação que trata das inclusões e liberações no CADIN, os esclarecimentos limitaram-se a informar a inexistência de “sistema disponível que permita a identificação precisa dos valores que deixaram de ser repassados com base na inscrição no CADIN em 31/12/2014”.

31

“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;” (grifou-se) Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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Diante disso, o SAIPAG concluiu pela impossibilidade de avaliar a procedência e os detalhes das inscrições no referido cadastro, confirmandose o aponte. 43) Equívoco na forma de cálculo das necessidades de esforço fiscal, por Poder/Órgão, mediante o estabelecimento, em alguns casos, de metas de limitação de empenho superiores à base contingenciável. II – Restaram desatendidas, ou atendidas parcialmente, 17 (dezessete) das 19 (dezenove) recomendações expressas deste Tribunal, para o sanamento de apontes feitos no Parecer Prévio de 2013 (Processo nº 7070-0200/13-5), dentre os quais se destacam os seguintes: – aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE – inferior ao legalmente estipulado na Constituição Estadual; – não atingimento do percentual mínimo exigido para aplicação no Ensino Superior Comunitário e ao Fomento ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica, ambos estabelecidos na Constituição Estadual; – utilização de recursos do FUNDEB em finalidade diversa da prevista em lei; – não disponibilização, ao Fundo Estadual de Saúde (FES), de recursos financeiros suficientes à cobertura dos Restos a Pagar computados às ASPS; – pendência de repasse das contribuições patronais devidas ao Fundo de Assistência à Saúde; – obstrução ao pleno exercício da fiscalização da Corte, por parte da Secretaria da Fazenda, que se nega a fornecer elementos pertinentes à administração tributária solicitados para análise da Equipe;

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– não adoção de plano para reposição dos valores sacados do Caixa Único, aliado ao agravamento da situação, decorrente dos valores utilizados em 2014; – incremento considerável da insuficiência financeira. III – No tópico “Avaliação das Ações Governamentais” (fls. 727 a 766), ao se referir aos seus reflexos, a Equipe do Parecer, relativamente ao resultado orçamentário, considerado o período de 2007 a 2014, destaca ter observado, após alguns ajustes efetuados, que “o superávit orçamentário foi efetivamente alcançado apenas no exercício de 2008. Posteriormente, os sucessivos déficits apurados aumentaram significativamente nos dois últimos anos, perfazendo em 2014 um montante de 9,5 vezes maior que 2010 (ou 7,4 vezes maior, contando com a correção monetária nesse período)” (grifou-se). Consoante Tabela 6.13 (fl. 755), considerados os ajustes, o deficit de 2010, atualizado pelo IGP-DI Médio, alcança R$ 458,889 milhões, que, no cotejo com aquele verificado em 2014, de R$ 3,399 bilhões, revela um incremento de 640,89%. Referindo-se, ainda, ao agravamento da situação financeira, consigna a “utilização do Caixa Único, quase triplicando o saldo nominal acumulado com essa dívida, passando de R$ 4,636 bilhões em 2010 para R$ 11,790 bilhões em 2014 (aumento de 154,27%, ou 104,56% em valores atualizados); e o aumento da dívida de curto prazo, repercutindo na insuficiência financeira, que passou de R$ 3,024 bilhões em 2010 (valores inflacionados) para R$ 9,662 bilhões em 2014, com crescimento real de 219,50%”. No que pertine ao Resultado Primário, tido como parâmetro da capacidade de poupança do Estado, consigna o deficit de R$ 542,160

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milhões em 2014, referindo que “Foram poupados nesses quatro anos cerca de R$ 2,3 milhões, enquanto no período anterior (2007 a 2010) a economia foi de R$ 6,3 bilhões (3 vezes mais)”32. Quanto às operações de crédito, destaca que, inobstante o atingimento, em 2014, da meta de realinhamento da Dívida Consolidada Líquida (DCL), observa-se tendência de retorno ao descumprimento dos limites, em decorrência “das relevantes contratações de operações de crédito para amparar novos investimentos, iniciadas em 2011, as quais acumularam R$ 3,922 bilhões em quatro anos, principalmente em 2014, quando desse total ingressaram R$ 2,189 bilhões”. A situação exposta novamente conduz a um importante questionamento, que diz com as possibilidades de o Estado obter recursos para fazer frente aos seus gastos, seja mediante política de limitação à concessão de benefícios fiscais, seja aumentando a fiscalização e a cobrança dos ingressos ordinários, bem como da volumosa Dívida Ativa. IV – Isto posto, o Parquet, evocando sua manifestação efetuada em Plenário por ocasião do julgamento das Contas do exercício de 2012, quando se disse “que esta Casa, o Órgão de Controle Externo, evidentemente respeitando os entendimentos diversos, tem por missão o controle técnico das contas, e que o necessário rigor neste julgamento é também um fator para estabilidade financeira do Estado. (...) se ao longo de décadas, o Tribunal de Contas, os órgãos de controle tivessem julgado com ainda mais rigor as Contas de Governo do Estado, talvez o Estado não estivesse nessa situação financeira”, e considerando, especialmente: a) o descumprimento dos índices constitucionais de aplicação mínima em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS);

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A referência a R$ 2,3 milhões, na verdade, corresponde a R$ 2,3 bilhões, consoante tabela 6.14 (fl. 756). Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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b) a obstaculização ao exame integral de itens da Receita; c) a irregularidade na aplicação de recursos do FUNDEB; d) a abertura de créditos adicionais sem amparo legal; e) o previsível desequilíbrio orçamentário irrefletido na LDO; f) o agravamento da situação financeira, particularmente a falta de plano para reposição dos recursos sacados do SIAC; g) as inconsistências de ordem contábil destacadas nos itens 2, 9, 11, 13, 23, 24, 29, 30, 34, 36, 37 e 39 dos pontos passíveis de esclarecimentos33; h) o desatendimento às recomendações do Egrégio Plenário, contempladas no Processo nº 7070-0200/13-534, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de Parecer Prévio Desfavorável à aprovação das contas do Excelentíssimo Senhor TARSO FERNANDO HERZ GENRO, Governador do Estado do Rio Grande do Sul, no exercício de 2014; É o Parecer. MPC, em 28 de julho de 2015.

GERALDO COSTA DA CAMINO, Procurador-Geral. 46/16 33

Despesas sem empenho prévio, lançadas em Responsáveis e Devedores, além de impropriedade na classificação contábil dessas contas (2 e 34); não empenhamento de contribuições previdenciárias patronais atinentes a pensões (9); divergências entre a receita orçamentária do FUNDOPREV e os respectivos saldos bancários (11 e 36); não empenhamento de contribuições patronais devidas ao FAS (13); descontrole na utilização de recursos do FUNDEB (23 e 24); divergências atinentes à Dívida Ativa (29 e 30); ressarcimento dos valores pagos a título de auxílio-doença e salário-maternidade (37); divergência no passivo potencial dos recursos do salário-educação (39). 34 Desatendidas 17 dentre as 19 recomendações. Home page: http://portal.mpc.rs.gov.br/

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